對話背景
在耕地、氣候和農民素質設定為既定條件下，農業科技、農村金融和農業保險是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱。其中，我國的農業科技從引進、研發、推廣應用到人才、投入等，已經形成了相對完善的體系；但是農村金融和農業保險，至今仍是一片“蕭條”的景象。
農業保險，既是現代農業發展的重要保障，也是農村金融健康發展的重要條件之一。2004年至2007年，連續四年的中央“一號文件”都對政策性農業保險的發展提出了具體要求，特別是2007年中央“一號文件”明確要求：“積極發展農業保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系。”云南省社會科學院研究員趙俊臣認為，落實中央的這一決策，尚有較長的路要走。
我國農業保險的“蕭條”景象
記者：長期以來，人們談到我國農業保險的問題，就會歸結為農民缺乏經濟實力，買不起；農民缺乏保險意識，不愿買；農民缺乏信用，常騙保。實際情況是怎樣的呢？
趙俊臣：這些判斷是錯誤的，并不符合實際。
我國是世界上農業自然災害較嚴重的國家之一，災害種類多，受災面積廣，成災比例高。近幾年農業每年因自然災害導致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。從國內來看，我國每年約有0.3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的1/4，成災面積占受災面積的比重在40%以上。頻繁而巨大的自然災害不僅造成農產品供給的減少，而且造成了農業生產的物質條件的破壞。2004年，全國農作物洪澇受災面積11590萬畝，成災面積6280萬畝，受災人口1.17億人，直接經濟損失600多億元。2008年初的雪災，導致電力癱瘓、高速公路和鐵路中斷，引起世人震驚，農業種植業、養殖業的損失至今尚未統計公布，但是肯定不會小。廣大農民抗御自然災害的能力很脆弱，急需提供風險保障。
記者：那么我國農業保險業目前所面臨的主要問題有哪些？
趙俊臣：一是農業保險的覆蓋面太小。我國農業保險的覆蓋面十分狹窄。有資料顯示，目前全國糧食作物的承保比重只有0.01%，棉花0.02%，大牲畜1.1%，奶牛3.6%，生豬0.8%，家禽1.3%，水產養殖2.5%。另據測算，1998—2000年需要補償的農業損失平均每年為1681.59億元，通過農業保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27%。而且，即使這么低的保險，基本上全是農業龍頭企業投保并受益，廣大農民幾乎沒有參與，無法通過農業保險得到任何補償，影響了農業生產的良性循環與健康發展。
我國農業風險的保障水平，同發達國家相比十分落后。加拿大農作物投保面積占總耕地面積的65%左右；日本的農作物投保率高達90%；美國2000年農作物保險承保面積2億英畝，占可保面積的76%。
二是農業保險的供給主體太單一。2003年以前，我國只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司經營農業保險業務，其中業務量最大的是中國人民保險公司，但2002年農業保險保費收入也僅占公司保費總收入的0.6%。2003年以來，我國先后成立了安信、安華、陽光、安盟等幾家專業性的農業保險公司，在江蘇、四川、遼寧在等地開展了一系列農業保險的試點。縱觀這些農業保險，普遍存在兩大困惑：一是經營機制不活，業務拓展不順；二是受道德風險、逆向選擇等的困擾，騙保現象時有發生，農險業務經營困難重重，進而限制了其他商業性保險公司對農險業務的開展。由于農業保險的供給主體缺位，現有的業務僅僅是零星的，當然遠遠不能滿足市場對農業保險的需求。
三是商業保險業務萎縮得太快。商業性農業保險模式并不適應農業保險的特點。原因是：第一，商業保險的高收費與農民的低收入存在矛盾，農民沒有交費能力；第二，農業保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業性保險公司對農業保險的規避也就不難理解。因此，農業保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，即農業保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現象。正因為此，對農業保險采取商業性經營模式會導致市場失靈。
自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規范的商業保險公司以后，我國農業保險經營的性質也發生了根本性變化。從保費收入來看，1982年我國開始辦理農業保險業務，1992年農業保險保費收入增加到8.17億元，達到歷史最高。隨后農險業務迅速減少。1993年為5.61億元，2000年為5.2億元，2002年為3.41億元，2003年為2.36億元，2004年為3.77億元。其中，2004年農業保險費收入同比減少0.83億元，下降幅度達到18.04%，農險保費收入僅占財產保險業務保費收入的0.35％。按全國2.3億戶農戶計算，戶均保費不足2元。再從保險的險種數目來看，也由農業保險開展較快時期的60多個下降到目前的不足30個。
四是農業保險法規建設滯后。農業保險作為一項農業發展和保護制度，對法律、法規的依賴性很強。而我國于1995年頒布、2002年修訂的《中華人民共和國保險法》不適用于農業保險；2002年修訂的《中華人民共和國農業法》也只是“鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務”，并沒有新的條文來進一步規范和促進農業保險業務的開展。
在國外，農業保險都具有一定的強制性。日本的有關法律規定，對具有一定經營規模的農戶實行強制保險。美國雖對農業保險實行自愿的原則，但美國的《農業保險修正案》又明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農戶得不到政府的其他福利計劃，這實際上也是一種強制保險。相比之下，我國農業保險的正規制約仍是一片空白，這與我國農業大國的地位極不相稱。
五是政府行為缺位。農業保險的發展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態，對農業保險的補貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農業保險的舉步維艱。
六是現有試驗收效較小。為了改變農業保險落后的局面，近年來我國逐步組建了一些專業性農業保險公司，并開展了多種形式的試點工作。2004年，保監會在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信、安華和陽光農業相互保險公司等3家不同經營模式的專業性農險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區)，依靠地方政府支持開展了保險公司與政府聯辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農業保險試點工作，開發了多種農業保險品種。然而，以上措施收效并不明顯。2006年，盡管全國農險保費收入達8．5億元，較2005年增長16．2%，但在總保費中的占比僅為0．15%，對農業發展、農民增收的貢獻仍然微不足道。
農業保險遲遲發展不起來的原因
記者：我們年年都在說農業重要，從沒有聽到過不同的聲音。但是，農村金融和農業保險至今仍是一片“蕭條”景象，我國的農業保險為什么遲遲發展不起來？
趙俊臣：早在改革開放之初，在解放思想的大環境下，主要由農民和基層地方政府為主要角色的農村改革轟轟烈烈，農業保險與農戶家庭經營責任制、農村金融、農民經濟組織等，都被提到了議事日程，在各地區熱火朝天地試驗著、探索著。中國人民保險公司從1982年到2003年21年間，使出渾身解數發展商業農業保險，最后卻是賠得一塌糊涂，現在除了一些零星的試驗項目外，基本上已經不開展農業保險。還有現在的中華聯合保險公司，也只能把它的業務范圍控制在新疆建設兵團。這些事實都說明，單純依靠商業保險公司的力量是沒法做農業保險的，必須要運用政策性的手段來推動。
應該指出，國家最高決策層對于農業保險、特別是政策性農業保險是重視的，對此早就提出了要求，并且寫進了法律。1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過、2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂的《中華人民共和國農業法》第46條，就明確要求：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”到2006年6月15日，國務院頒布《國務院關于保險業改革發展的若干意見》，更明確要求“探索建立適合我國國情的農業保險發展模式，將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系”。
問題在于，在我國至今尚未建立中央決策、法律規定的督導制度。因此，沒有機構落實和執行中央的好決策、法律的好規定，也就是人們見多不怪的事情了。
記者：那么，有關部門為什么對于農業保險、特別是政策性農業保險，不持積極態度呢？
趙俊臣：原因之一，在于涉及到拿錢的問題時，誰都往后躲。大凡政策性規定，實際上就是政府財政要拿錢。而政府是由一個個的機關組成，每年的財政預算是一個大體上規定的數目，如果一項支農的項目有了錢，各個政府機關都會出來爭著負責；反之，如果一項支農的項目沒有錢，各個政府機關都會推脫，誰也不會負責。政策性農業保險就是一項沒有說好政府拿多少錢的項目，當然也就沒有政府機關會積極了。
原因之二，在于政府機關太多，難以協調。據了解，目前政策性農業保險一般采取的是政府支持、保險公司參與的方式操作。以能繁母豬保險為例，就涉及到畜牧、獸醫、防疫、保險、財政和基層鄉鎮政府和村委會等多個部門和組織。由于其中大多機構都屬于平級行政或事業性單位，誰也不服誰，而在缺乏一個統一的領導協調時，在工作中往往不好調度，在執行政策中也經常出現銜接不上的問題。例如，安徽省能繁母豬保險在推行中，就曾出現在給母豬打耳碼和建立檔案方面各部門的銜接不暢，造成保單遲遲無法出來，給養殖戶參保帶來了影響。
農業政策性保險新模式及其內容
記者：要改變目前這種狀況，應該建立一種怎樣的農業政策性保險新模式？
趙俊臣：第一要充分借鑒國外的成功經驗。根據世界各國發展農業保險的歷史、特點、操作方式和法律制度的不同，農業保險大致可以分為五種不同的模式：一是政府壟斷經營模式，如前蘇聯模式，政府設立專門經營農業保險的機構，并提供部分基金以及大量的管理費用；二是政府主導模式，如美國、加拿大模式，是國家和私營、政府和民間相互聯系的雙軌制農業保險保障體系模式；三是政府支持下的相互會社模式，如日本模式，民間非盈利團體經營而政府補貼和再保險扶持；四是民辦互助模式，如西歐模式，是相互競爭的互助保險社和商業性保險公司承辦農業保險，政府不直接參與農業保險的經營，但給農業保險以稅收等政策優惠；五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發展中國家模式。
在以上五種模式中，我國學者大多贊同美國農業保險的經營模式。美國的農業保險由聯邦農作物保險公司管理，負責對全國性農險險種的費率厘定，對經營農險的商業性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農險給予免稅和法律支持。2004年，美國各家經營農險業務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。美國這種在政府支持下商業保險公司辦理農業保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。但是，這種模式也存在一定的局限性，主要是從公平角度上看，受益的只有少部分人，如美國有300萬農民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農業保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業務規模越大，補貼費用越高。
第二要設計中國農業保險模式的原則。我國是農業大國，農業產業化、區域化、現代化、標準化發展很不平衡，農業保險不可能完全照抄照搬國外農業保險的做法，完全套用一種模式，但也不宜過于多元化、分散化。如果完全由各地分散決策，自行選擇農險模式，今后全國整合和統一將是一個大問題。因此，設計中國農業保險模式，應堅持以下原則：一是農民買得起的原則；二是保險機構微利的原則；三是政府合理補貼的原則；四是適度競爭的原則。中國農業保險的新模式，有5個互相聯系的方面：一是政府主導，但不包辦；二是由若干專業性保險公司辦理，但不壟斷；三是農民自治組織中介；四是農戶和農業企業自愿投保，但不放任；五是商業性保險公司和外資保險公司積極參與，但給予優惠。
記者：您認為中國農業保險新模式的具體內容是什么？
趙俊臣：第一，農業保險的法律法規比較健全。我國1995年頒布的《中華人民共和國保險法》第155條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。但這只是一部規范商業保險的主要法律，并不適用于農業保險，對農業保險也并未有具體的規定。特別是規定的“農業保險由法律、行政法規另行規定”，至今已經14年了，未見配套的法律、法規出臺。
在農業保險上，幾乎所有農業發達國家和不少不發達國家都制定了專門的法律制度，就政府對農業保險的優惠政策以及具體補貼比例進行規定。學者們一致建議，《農業保險法》應明確規定政策性保險的政策性和非商業性特征、農業保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規范農業保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；還應對政府行為予以約束，對政府的管理職能、支持方式、作用和農民的參與方式進行規范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業保險的支持；明確農業保險的經營主體應該享受的具體優惠政策，保險雙方權利義務，業務經營范圍，業務運作(包括保險金額確定、費率形成機制、賠償辦法、會計核算制度、精算制度)，財政補貼險種、補貼標準及計算方法，農業再保險辦法等，形成發展政策性農業保險完備的法律、制度保證。
第二，政府要切實擔負行政指導責任。政府在推行農業保險時，應該設立一個由各部門參與組成的政策性農業保險領導協調機構，負責統籌協調農業保險涉及單位的矛盾和問題，如：研究農業的風險有多大、各地農作物的風險有多大，研究相關險種，設計保險單，參與費率制訂，管理政府補貼資金和大災準備金，制訂農業保險規劃、政策等。
第三，新設專門保險公司運作。有的學者建議利用現有保險公司運作農業保險，這是有一定道理的。但是，現有保險公司在鄉鎮服務的網點少、人員少，有的縣支公司一共才十幾個人；同時農民又多，且住得分散，如果參保農民到鄉鎮找不到賠付的地方或找不到相關的責任人，肯定會有怨言，也會影響農業保險的宣傳和推廣。因此，設立專門政策性農業保險公司勢在必行。
第四，組建政策性農業再保險公司。通過再保險機制，最大限度地分散農業風險，分攤損失，消除第一次性保險公司對農業保險的畏難情緒，才能促進農業保險的發展。也可允許其他保險公司經營農業再保險業務，超額賠付部分由政府負擔，減少原保險經營者的風險。
第五，依托農民組織中介。我國農民居住具有相對分散、交往不便的特點，這就給辦理業務的政策性農業保險公司和商業性農業保險公司，帶來人員、時間和業務經費等成本過高的問題。在此，一個可行的辦法是，充分利用農村中的農民自治組織聯結農民的優勢，依托、委托他們辦理相應業務。例如，請他們代收保費并參與保險的協調、災害的查勘、定損理賠等，利用他們對農民相關產品產量、品質的熟識程度，分擔一部分工作。
農民自治組織可以是現有村民委員會、村民小組，也可以是農民專業經濟組織，還可以根據農民意見而新成立農民組織。這些農民自治組織，都是本鄉本土人，“熟人社會”的優點是道德約束力強，農民對他們有一種天然的信任感，而且他們的時間相對較多、時間成本相對較低。讓他們作為中介，對于保險公司來說，也就弱化了成本，分散了風險。據報道，許多地方的農民組織都很樂意與政府、保險公司合作，組織農民會員購買保險，提供產前、產中、產后的相關服務，并對保費、費率等認真核算，這樣也有利于最大程度保證參保會員的利益。
第六，財政資金支持。對農業保險予以財政支持，是WTO對農業扶持的重要綠色通道。我國應充分利用這一規則，加快建立對農業保險的財政金融支持機制。
一是對投保農民提供保險費補貼，提高農民對農業保險的購買力，鼓勵其參加農業保險。以美國為例，對不同險種給予不同比例的保費補貼政策，其中，巨災保險補貼全部保費；多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。日本保費補貼比例則依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高：水稻補貼70%，旱稻最高補貼80%，小麥最高補貼80%。我國政府也應根據不同地區的農業生產情況和政府的財政負擔能力，提供不同程度的保險費補貼。但保費補貼比例不能太低，太低則調動不了農民參保的積極性，更會在國際對比上體現不了社會主義的優越性；太高則會加大政府的固定補貼支出，國內其它利益集團有意見。根據我國目前的財力狀況，可將補貼的范圍限定在關系國計民生的農產品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛、羊等的保費補貼上，平均補貼額為保費的50%-60%為宜。
二是對保險公司提供費用補貼，減輕專業保險公司和商業保險公司的費用壓力，鼓勵其經營農業保險。美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%—25%的業務費用(包括定損費)補貼。借鑒發達國家的做法，我國政府也應給專業保險公司和商業性保險公司以適當的管理費用補貼，以鼓勵其經營農業保險。
三是建立農業風險準備金，用于發生巨災時的大額保險賠付。上述資金來源可以從涉農的國家轉移支付中調劑，具體可以研究通過調劑部分農業直接補貼資金、農業稅減免份額、農業災害救濟金、財政專項支出等渠道籌集。具體補貼標準、實施辦法應由財政、稅務部門負責研究。由于自然災害伴有偶然性和周期性特征，農業保險當年核算所形成的利潤可作為風險準備金封閉式管理，以豐補欠，專款專用。
第七，減免農業保險一切稅費。在我國，農業保險只免交營業稅，其他方面同商業性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業性保險機構獨立經營農業保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
稅收減免，是各國扶持農業保險的通常做法。美國《聯邦農作物保險法》就明確規定：聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。目前，我國除《營業稅暫行條例實施細則》第26條第4款規定“為種植業、養殖業、牧業種植和飼養的動植物提供保險業務免征營業稅”以外，沒有其他稅收優惠。為了增加準備金積累，降低保險機構經營成本，提高其抗風險能力，同時降低保險費率，減輕農民支付保險費的負擔，我國應該在稅收方面，給予保險機構更優惠的措施，如免除經營種植業、養殖業保險業務的全部營業稅、城市維護建設稅、教育附加和所得稅；而且，在稅收減免的某些具體問題上，還要注意對強制保險和自愿保險、對政策性保險機構和商業性保險機構有所區別，以通過稅收杠桿實現一定程度上的宏觀調控。
第八，放寬農業保險經營機構業務范圍。允許農業保險機構在經營農業保險的同時，經營人身保險，實行以險養險。如墨西哥農業保險的承保范圍除種植業保險和畜牧業保險外，還經營農業生產設備的保險和農民人身保險。我國應在允許農業保險機構經營農業保險的同時，放開其經營農民人身意外傷害保險、農民短期健康保險等。特別是，農業保險在農村站穩腳后，可以允許其利用人力、設備等資源，開展一部分農村金融業務等，既增加收入，又方便農民。
第九，建立并健全農業巨災風險專項基金。農業巨災風險專項基金，是專門用于應付特大自然災害而積累的專項基金，主要用于巨大災害發生時的大額保險賠付。目前，發達國家大都設立了農業巨災風險基金，一旦大的自然災害出現，由國家農業巨災風險基金賠付。在法國，農業巨災風險基金由財政部的資金和農業保險保單的一部分稅收共同組成。我國目前可根據政府的財力，由中央和地方政府、經營農業保險業務的保險公司共同出資，也可以向社會募捐，設立農業巨災風險專項基金，確保巨災發生時的巨額保險賠付。
第十，與農業信貸銜接。建立農業保險和農村信貸相結合的保險制度，是美國和法國開展農業保險的重要經驗。我國可在農村金融組織不斷健全和發展的基礎上，將農業保險納入農村金融體系，即將農業貸款與農業保險相結合。在初期階段，可對參加農業保險的農戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優惠，鼓勵農民參加農業保險。待條件成熟時，可進一步將是否參加保險作為貸款發放的條件之一。這一方面有利于分散銀行的信貸風險，提高銀行信貸資金質量；另一方面，保險公司也可以借此擴大承保范圍，實現農業保險的良性發展。
在耕地、氣候和農民素質設定為既定條件下，農業科技、農村金融和農業保險是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱。其中，我國的農業科技從引進、研發、推廣應用到人才、投入等，已經形成了相對完善的體系；但是農村金融和農業保險，至今仍是一片“蕭條”的景象。
農業保險，既是現代農業發展的重要保障，也是農村金融健康發展的重要條件之一。2004年至2007年，連續四年的中央“一號文件”都對政策性農業保險的發展提出了具體要求，特別是2007年中央“一號文件”明確要求：“積極發展農業保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系。”云南省社會科學院研究員趙俊臣認為，落實中央的這一決策，尚有較長的路要走。
我國農業保險的“蕭條”景象
記者：長期以來，人們談到我國農業保險的問題，就會歸結為農民缺乏經濟實力，買不起；農民缺乏保險意識，不愿買；農民缺乏信用，常騙保。實際情況是怎樣的呢？
趙俊臣：這些判斷是錯誤的，并不符合實際。
我國是世界上農業自然災害較嚴重的國家之一，災害種類多，受災面積廣，成災比例高。近幾年農業每年因自然災害導致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。從國內來看，我國每年約有0.3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的1/4，成災面積占受災面積的比重在40%以上。頻繁而巨大的自然災害不僅造成農產品供給的減少，而且造成了農業生產的物質條件的破壞。2004年，全國農作物洪澇受災面積11590萬畝，成災面積6280萬畝，受災人口1.17億人，直接經濟損失600多億元。2008年初的雪災，導致電力癱瘓、高速公路和鐵路中斷，引起世人震驚，農業種植業、養殖業的損失至今尚未統計公布，但是肯定不會小。廣大農民抗御自然災害的能力很脆弱，急需提供風險保障。
記者：那么我國農業保險業目前所面臨的主要問題有哪些？
趙俊臣：一是農業保險的覆蓋面太小。我國農業保險的覆蓋面十分狹窄。有資料顯示，目前全國糧食作物的承保比重只有0.01%，棉花0.02%，大牲畜1.1%，奶牛3.6%，生豬0.8%，家禽1.3%，水產養殖2.5%。另據測算，1998—2000年需要補償的農業損失平均每年為1681.59億元，通過農業保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27%。而且，即使這么低的保險，基本上全是農業龍頭企業投保并受益，廣大農民幾乎沒有參與，無法通過農業保險得到任何補償，影響了農業生產的良性循環與健康發展。
我國農業風險的保障水平，同發達國家相比十分落后。加拿大農作物投保面積占總耕地面積的65%左右；日本的農作物投保率高達90%；美國2000年農作物保險承保面積2億英畝，占可保面積的76%。
二是農業保險的供給主體太單一。2003年以前，我國只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司經營農業保險業務，其中業務量最大的是中國人民保險公司，但2002年農業保險保費收入也僅占公司保費總收入的0.6%。2003年以來，我國先后成立了安信、安華、陽光、安盟等幾家專業性的農業保險公司，在江蘇、四川、遼寧在等地開展了一系列農業保險的試點。縱觀這些農業保險，普遍存在兩大困惑：一是經營機制不活，業務拓展不順；二是受道德風險、逆向選擇等的困擾，騙保現象時有發生，農險業務經營困難重重，進而限制了其他商業性保險公司對農險業務的開展。由于農業保險的供給主體缺位，現有的業務僅僅是零星的，當然遠遠不能滿足市場對農業保險的需求。
三是商業保險業務萎縮得太快。商業性農業保險模式并不適應農業保險的特點。原因是：第一，商業保險的高收費與農民的低收入存在矛盾，農民沒有交費能力；第二，農業保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業性保險公司對農業保險的規避也就不難理解。因此，農業保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，即農業保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現象。正因為此，對農業保險采取商業性經營模式會導致市場失靈。
自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規范的商業保險公司以后，我國農業保險經營的性質也發生了根本性變化。從保費收入來看，1982年我國開始辦理農業保險業務，1992年農業保險保費收入增加到8.17億元，達到歷史最高。隨后農險業務迅速減少。1993年為5.61億元，2000年為5.2億元，2002年為3.41億元，2003年為2.36億元，2004年為3.77億元。其中，2004年農業保險費收入同比減少0.83億元，下降幅度達到18.04%，農險保費收入僅占財產保險業務保費收入的0.35％。按全國2.3億戶農戶計算，戶均保費不足2元。再從保險的險種數目來看，也由農業保險開展較快時期的60多個下降到目前的不足30個。
四是農業保險法規建設滯后。農業保險作為一項農業發展和保護制度，對法律、法規的依賴性很強。而我國于1995年頒布、2002年修訂的《中華人民共和國保險法》不適用于農業保險；2002年修訂的《中華人民共和國農業法》也只是“鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務”，并沒有新的條文來進一步規范和促進農業保險業務的開展。
在國外，農業保險都具有一定的強制性。日本的有關法律規定，對具有一定經營規模的農戶實行強制保險。美國雖對農業保險實行自愿的原則，但美國的《農業保險修正案》又明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農戶得不到政府的其他福利計劃，這實際上也是一種強制保險。相比之下，我國農業保險的正規制約仍是一片空白，這與我國農業大國的地位極不相稱。
五是政府行為缺位。農業保險的發展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態，對農業保險的補貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農業保險的舉步維艱。
六是現有試驗收效較小。為了改變農業保險落后的局面，近年來我國逐步組建了一些專業性農業保險公司，并開展了多種形式的試點工作。2004年，保監會在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信、安華和陽光農業相互保險公司等3家不同經營模式的專業性農險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區)，依靠地方政府支持開展了保險公司與政府聯辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農業保險試點工作，開發了多種農業保險品種。然而，以上措施收效并不明顯。2006年，盡管全國農險保費收入達8．5億元，較2005年增長16．2%，但在總保費中的占比僅為0．15%，對農業發展、農民增收的貢獻仍然微不足道。
農業保險遲遲發展不起來的原因
記者：我們年年都在說農業重要，從沒有聽到過不同的聲音。但是，農村金融和農業保險至今仍是一片“蕭條”景象，我國的農業保險為什么遲遲發展不起來？
趙俊臣：早在改革開放之初，在解放思想的大環境下，主要由農民和基層地方政府為主要角色的農村改革轟轟烈烈，農業保險與農戶家庭經營責任制、農村金融、農民經濟組織等，都被提到了議事日程，在各地區熱火朝天地試驗著、探索著。中國人民保險公司從1982年到2003年21年間，使出渾身解數發展商業農業保險，最后卻是賠得一塌糊涂，現在除了一些零星的試驗項目外，基本上已經不開展農業保險。還有現在的中華聯合保險公司，也只能把它的業務范圍控制在新疆建設兵團。這些事實都說明，單純依靠商業保險公司的力量是沒法做農業保險的，必須要運用政策性的手段來推動。
應該指出，國家最高決策層對于農業保險、特別是政策性農業保險是重視的，對此早就提出了要求，并且寫進了法律。1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過、2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂的《中華人民共和國農業法》第46條，就明確要求：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”到2006年6月15日，國務院頒布《國務院關于保險業改革發展的若干意見》，更明確要求“探索建立適合我國國情的農業保險發展模式，將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系”。
問題在于，在我國至今尚未建立中央決策、法律規定的督導制度。因此，沒有機構落實和執行中央的好決策、法律的好規定，也就是人們見多不怪的事情了。
記者：那么，有關部門為什么對于農業保險、特別是政策性農業保險，不持積極態度呢？
趙俊臣：原因之一，在于涉及到拿錢的問題時，誰都往后躲。大凡政策性規定，實際上就是政府財政要拿錢。而政府是由一個個的機關組成，每年的財政預算是一個大體上規定的數目，如果一項支農的項目有了錢，各個政府機關都會出來爭著負責；反之，如果一項支農的項目沒有錢，各個政府機關都會推脫，誰也不會負責。政策性農業保險就是一項沒有說好政府拿多少錢的項目，當然也就沒有政府機關會積極了。
原因之二，在于政府機關太多，難以協調。據了解，目前政策性農業保險一般采取的是政府支持、保險公司參與的方式操作。以能繁母豬保險為例，就涉及到畜牧、獸醫、防疫、保險、財政和基層鄉鎮政府和村委會等多個部門和組織。由于其中大多機構都屬于平級行政或事業性單位，誰也不服誰，而在缺乏一個統一的領導協調時，在工作中往往不好調度，在執行政策中也經常出現銜接不上的問題。例如，安徽省能繁母豬保險在推行中，就曾出現在給母豬打耳碼和建立檔案方面各部門的銜接不暢，造成保單遲遲無法出來，給養殖戶參保帶來了影響。
農業政策性保險新模式及其內容
記者：要改變目前這種狀況，應該建立一種怎樣的農業政策性保險新模式？
趙俊臣：第一要充分借鑒國外的成功經驗。根據世界各國發展農業保險的歷史、特點、操作方式和法律制度的不同，農業保險大致可以分為五種不同的模式：一是政府壟斷經營模式，如前蘇聯模式，政府設立專門經營農業保險的機構，并提供部分基金以及大量的管理費用；二是政府主導模式，如美國、加拿大模式，是國家和私營、政府和民間相互聯系的雙軌制農業保險保障體系模式；三是政府支持下的相互會社模式，如日本模式，民間非盈利團體經營而政府補貼和再保險扶持；四是民辦互助模式，如西歐模式，是相互競爭的互助保險社和商業性保險公司承辦農業保險，政府不直接參與農業保險的經營，但給農業保險以稅收等政策優惠；五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發展中國家模式。
在以上五種模式中，我國學者大多贊同美國農業保險的經營模式。美國的農業保險由聯邦農作物保險公司管理，負責對全國性農險險種的費率厘定，對經營農險的商業性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農險給予免稅和法律支持。2004年，美國各家經營農險業務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。美國這種在政府支持下商業保險公司辦理農業保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。但是，這種模式也存在一定的局限性，主要是從公平角度上看，受益的只有少部分人，如美國有300萬農民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農業保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業務規模越大，補貼費用越高。
第二要設計中國農業保險模式的原則。我國是農業大國，農業產業化、區域化、現代化、標準化發展很不平衡，農業保險不可能完全照抄照搬國外農業保險的做法，完全套用一種模式，但也不宜過于多元化、分散化。如果完全由各地分散決策，自行選擇農險模式，今后全國整合和統一將是一個大問題。因此，設計中國農業保險模式，應堅持以下原則：一是農民買得起的原則；二是保險機構微利的原則；三是政府合理補貼的原則；四是適度競爭的原則。中國農業保險的新模式，有5個互相聯系的方面：一是政府主導，但不包辦；二是由若干專業性保險公司辦理，但不壟斷；三是農民自治組織中介；四是農戶和農業企業自愿投保，但不放任；五是商業性保險公司和外資保險公司積極參與，但給予優惠。
記者：您認為中國農業保險新模式的具體內容是什么？
趙俊臣：第一，農業保險的法律法規比較健全。我國1995年頒布的《中華人民共和國保險法》第155條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。但這只是一部規范商業保險的主要法律，并不適用于農業保險，對農業保險也并未有具體的規定。特別是規定的“農業保險由法律、行政法規另行規定”，至今已經14年了，未見配套的法律、法規出臺。
在農業保險上，幾乎所有農業發達國家和不少不發達國家都制定了專門的法律制度，就政府對農業保險的優惠政策以及具體補貼比例進行規定。學者們一致建議，《農業保險法》應明確規定政策性保險的政策性和非商業性特征、農業保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規范農業保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；還應對政府行為予以約束，對政府的管理職能、支持方式、作用和農民的參與方式進行規范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業保險的支持；明確農業保險的經營主體應該享受的具體優惠政策，保險雙方權利義務，業務經營范圍，業務運作(包括保險金額確定、費率形成機制、賠償辦法、會計核算制度、精算制度)，財政補貼險種、補貼標準及計算方法，農業再保險辦法等，形成發展政策性農業保險完備的法律、制度保證。
第二，政府要切實擔負行政指導責任。政府在推行農業保險時，應該設立一個由各部門參與組成的政策性農業保險領導協調機構，負責統籌協調農業保險涉及單位的矛盾和問題，如：研究農業的風險有多大、各地農作物的風險有多大，研究相關險種，設計保險單，參與費率制訂，管理政府補貼資金和大災準備金，制訂農業保險規劃、政策等。
第三，新設專門保險公司運作。有的學者建議利用現有保險公司運作農業保險，這是有一定道理的。但是，現有保險公司在鄉鎮服務的網點少、人員少，有的縣支公司一共才十幾個人；同時農民又多，且住得分散，如果參保農民到鄉鎮找不到賠付的地方或找不到相關的責任人，肯定會有怨言，也會影響農業保險的宣傳和推廣。因此，設立專門政策性農業保險公司勢在必行。
第四，組建政策性農業再保險公司。通過再保險機制，最大限度地分散農業風險，分攤損失，消除第一次性保險公司對農業保險的畏難情緒，才能促進農業保險的發展。也可允許其他保險公司經營農業再保險業務，超額賠付部分由政府負擔，減少原保險經營者的風險。
第五，依托農民組織中介。我國農民居住具有相對分散、交往不便的特點，這就給辦理業務的政策性農業保險公司和商業性農業保險公司，帶來人員、時間和業務經費等成本過高的問題。在此，一個可行的辦法是，充分利用農村中的農民自治組織聯結農民的優勢，依托、委托他們辦理相應業務。例如，請他們代收保費并參與保險的協調、災害的查勘、定損理賠等，利用他們對農民相關產品產量、品質的熟識程度，分擔一部分工作。
農民自治組織可以是現有村民委員會、村民小組，也可以是農民專業經濟組織，還可以根據農民意見而新成立農民組織。這些農民自治組織，都是本鄉本土人，“熟人社會”的優點是道德約束力強，農民對他們有一種天然的信任感，而且他們的時間相對較多、時間成本相對較低。讓他們作為中介，對于保險公司來說，也就弱化了成本，分散了風險。據報道，許多地方的農民組織都很樂意與政府、保險公司合作，組織農民會員購買保險，提供產前、產中、產后的相關服務，并對保費、費率等認真核算，這樣也有利于最大程度保證參保會員的利益。
第六，財政資金支持。對農業保險予以財政支持，是WTO對農業扶持的重要綠色通道。我國應充分利用這一規則，加快建立對農業保險的財政金融支持機制。
一是對投保農民提供保險費補貼，提高農民對農業保險的購買力，鼓勵其參加農業保險。以美國為例，對不同險種給予不同比例的保費補貼政策，其中，巨災保險補貼全部保費；多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。日本保費補貼比例則依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高：水稻補貼70%，旱稻最高補貼80%，小麥最高補貼80%。我國政府也應根據不同地區的農業生產情況和政府的財政負擔能力，提供不同程度的保險費補貼。但保費補貼比例不能太低，太低則調動不了農民參保的積極性，更會在國際對比上體現不了社會主義的優越性；太高則會加大政府的固定補貼支出，國內其它利益集團有意見。根據我國目前的財力狀況，可將補貼的范圍限定在關系國計民生的農產品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛、羊等的保費補貼上，平均補貼額為保費的50%-60%為宜。
二是對保險公司提供費用補貼，減輕專業保險公司和商業保險公司的費用壓力，鼓勵其經營農業保險。美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%—25%的業務費用(包括定損費)補貼。借鑒發達國家的做法，我國政府也應給專業保險公司和商業性保險公司以適當的管理費用補貼，以鼓勵其經營農業保險。
三是建立農業風險準備金，用于發生巨災時的大額保險賠付。上述資金來源可以從涉農的國家轉移支付中調劑，具體可以研究通過調劑部分農業直接補貼資金、農業稅減免份額、農業災害救濟金、財政專項支出等渠道籌集。具體補貼標準、實施辦法應由財政、稅務部門負責研究。由于自然災害伴有偶然性和周期性特征，農業保險當年核算所形成的利潤可作為風險準備金封閉式管理，以豐補欠，專款專用。
第七，減免農業保險一切稅費。在我國，農業保險只免交營業稅，其他方面同商業性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業性保險機構獨立經營農業保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
稅收減免，是各國扶持農業保險的通常做法。美國《聯邦農作物保險法》就明確規定：聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。目前，我國除《營業稅暫行條例實施細則》第26條第4款規定“為種植業、養殖業、牧業種植和飼養的動植物提供保險業務免征營業稅”以外，沒有其他稅收優惠。為了增加準備金積累，降低保險機構經營成本，提高其抗風險能力，同時降低保險費率，減輕農民支付保險費的負擔，我國應該在稅收方面，給予保險機構更優惠的措施，如免除經營種植業、養殖業保險業務的全部營業稅、城市維護建設稅、教育附加和所得稅；而且，在稅收減免的某些具體問題上，還要注意對強制保險和自愿保險、對政策性保險機構和商業性保險機構有所區別，以通過稅收杠桿實現一定程度上的宏觀調控。
第八，放寬農業保險經營機構業務范圍。允許農業保險機構在經營農業保險的同時，經營人身保險，實行以險養險。如墨西哥農業保險的承保范圍除種植業保險和畜牧業保險外，還經營農業生產設備的保險和農民人身保險。我國應在允許農業保險機構經營農業保險的同時，放開其經營農民人身意外傷害保險、農民短期健康保險等。特別是，農業保險在農村站穩腳后，可以允許其利用人力、設備等資源，開展一部分農村金融業務等，既增加收入，又方便農民。
第九，建立并健全農業巨災風險專項基金。農業巨災風險專項基金，是專門用于應付特大自然災害而積累的專項基金，主要用于巨大災害發生時的大額保險賠付。目前，發達國家大都設立了農業巨災風險基金，一旦大的自然災害出現，由國家農業巨災風險基金賠付。在法國，農業巨災風險基金由財政部的資金和農業保險保單的一部分稅收共同組成。我國目前可根據政府的財力，由中央和地方政府、經營農業保險業務的保險公司共同出資，也可以向社會募捐，設立農業巨災風險專項基金，確保巨災發生時的巨額保險賠付。
第十，與農業信貸銜接。建立農業保險和農村信貸相結合的保險制度，是美國和法國開展農業保險的重要經驗。我國可在農村金融組織不斷健全和發展的基礎上，將農業保險納入農村金融體系，即將農業貸款與農業保險相結合。在初期階段，可對參加農業保險的農戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優惠，鼓勵農民參加農業保險。待條件成熟時，可進一步將是否參加保險作為貸款發放的條件之一。這一方面有利于分散銀行的信貸風險，提高銀行信貸資金質量；另一方面，保險公司也可以借此擴大承保范圍，實現農業保險的良性發展。
