4月，一場肇始于墨西哥和美國的甲型H1N1流感，開始在全球流行。到5月13日格林尼治時間06：00時，33個國家正式報告了5728例甲型H1N1流感感染病例，其中中國內地確診2例。

應該說，到目前為止，甲型H1N1流感在中國并沒有引起太大的恐慌，在某種程度上，得益于及時和全面的信息公開制度，以及中國政府充分、完善和快速的應急預警和處理機制。

從應對非典到應對甲型H1N1流感，6年來，中國積累了哪些經驗？取得了哪些進步？

危機還沒有結束，做全面評價還為時尚早。不過，管中窺豹，可見一斑。通過對到目前為止，各級政府和行動者的應對行為、過程的觀察，或許可以找到一些端倪。這些經驗對以后的疫情防治至關重要，我們也期待下一步的防治工作更細致、更透明。

1 疫情應對進入最高決策層

現代社會的流動性和復雜性，使得任何一個區域性政府和部門都不可能處理好公共衛生事件，無論是與國際社會的協調，還是國內各級部門和各級政府的協調，都需要依靠最高決策層的權威。

中國最高領導和最高決策層，第一時間將甲型H1N1流感防治納入最高議事日程。在中國還沒有發現疫情時，4月28日，胡錦濤就對做好防范人感染豬流感疫情工作做出指示，溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署中國加強人感染豬流感預防控制工作。5月5日，溫家寶再次主持召開國務院常務會議，聽取前一階段匯報工作，再次部署甲型H1N1流感防治工作。

5月10日，中國確診首例輸入性甲型H1N1流感患者。隨后，5月11日，胡錦濤再次就甲型H1N1流感的防治工作做出指示，溫家寶第三次主持召開國務院常務會議，研究部署進一步防控措施。

納入最高領導和最高決策層的議事日程，是保證應對公共衛生事件取得良好效果的根本。

2 將中國納入世界公共衛生事件防控體系

在防治甲型H1N1流感事件中，中國以開放的心態融入世界，將中國納入世界公共衛生事件防控體系。加強同世界衛生組織的合作，加大對國外甲型H1N1流感的報道與監測，及時與其他國家開展各方面的合作。

比如，5月13日下午，陳竺部長應約與世界衛生組織(WHO)總干事陳馮富珍通電話，雙方圍繞甲型H1N1流感防控策略、本次疫情的特點和發展、抗病毒藥物和疫苗的研制和儲備等交換了看法。中國每一步都與WHO保持溝通。

3 政治動員，各級政府和全社會參與

在危機狀態之下，政治動員是各國政府普遍采取的做法，中國擁有政治動員的傳統，適當的政治動員有利于及時制止公共衛生事件的擴大和蔓延。

胡錦濤的兩次指示，溫家寶的三次國務院常務會議，都是實現政治動員的體現。

在政治動員過程中，新聞媒介起到了十分重要的作用，它們是動員信息的擴散者和信息傳播渠道。自4月24日以來，甲型H1N1流感是各大媒體、網絡和電視的主要焦點話題。

在此之后，中國為了應對甲型H1N1流感，采取醫學觀察措施，大部分公民都表示理解，可以看出政治對社會的動員起到了作用。而各級政府快速的反應和應對措施，表示政治動員對各級政府起到了作用。

4 準備充足的財政資源，注重發揮專家作用

據報道，為了應對甲型H1N1流感，中央財政已經安排50億元專項資金，地方各級財政也要撥出專款。此外，各個市都確立了定點醫院，并且安排充足的物質資源儲備。例如5月6日北京地壇醫院發言人表示，已儲備2萬個口罩和2萬套防護服，還有達菲藥物以及抗生素。

專家是甲型H1N1流感防治方案的提出者，是甲型H1N1流感發現者和監測者，以及甲型H1N1流感的治療者。在整個公共衛生應急處理中，他們都發揮著不可替代的作用。

據報道，衛生部組織專家在《人感染豬流感診療方案(2009版)》的基礎上，結合世界衛生組織和其他國家甲型H1N1流感最新診療經驗和相關資料，研究制定了《甲型H1N1流感診療方案(2009年試行版第一版)》，并于5月8日向全國發布，成為防治甲型H1N1流感的最權威方案。

到目前為止，從四川和山東兩例甲型H1N1流感確診病例的治療情況看，方案都發揮了重要作用。

5 改進了信息公開的數量、質量和類型

信息公開的過程，也是各個主體明確責任的過程，更是各個主體自覺地協調和約束自身行為的過程，通過信息公開客觀上能夠起到政治、權威和命令所不能夠協調全社會的作用。

甲型H1N1流感信息的公開，個人會根據流感的信息來評估被感染的風險，從而采取理性的選擇行為。當每一個人都為自己的健康負責時，整個社會的防治水平就會提高。在信息公開中，看似無秩序，實際上有秩序。

據觀察，與2003年非典防治相比，中國在甲型H1N1流感防治過程中，大大地改進了信息公開的數量、質量和類型，實現了公共衛生處理機制的全過程信息公開和實時信息公開。從應急預案，到應急處置，以及進一步的防治措施，都做到了向全社會公開。

據《南方周末》報道，四川出現內地第一例甲型H1N1流感疑似病例后，為“避免恐慌猜忌情緒蔓延”，5月11日凌晨，成都市政府著手準備新聞發布會，凌晨3點正式召開。這種速度在以往是沒有過的。

6 提高了分散化處理危機的能力

應對危機，快速反應和快速行動十分重要。而快速反應和快速行動，需要以分散化處理危機為制度前提，面對公共衛生事件危機，并不需要集中處理，相反，需要屬地化管理和分散化處理。

這次北京市在應對危機的分散化處理上可圈可點。據報道，5月10日22∶30分，四川發現疑似病例，北京市衛生局在30分鐘內起動應急預案，調動了所有應急網絡，并將147名乘客根據所屬14個區縣，分別由各區縣負責尋找隔離旅客，最終在24小時內完成了隔離任務并進行風險評估。

可以說，應對危機最重要的是明確責任，將危機分散化、分部門去處理，而不是讓一個統一組織來進行集體處理。

7 加強了跨地區和跨部門合作，形成協同治理的政府

分散化處理危機，并不意味著不需要協調，相反它對協調提出了更高要求，需要中央與地方政府協調，跨地區協調，跨部門協調。這其中，信息網絡機制是協調的重要途徑，據報道，5月12日，北京市衛生局局長方來英表示，北京能夠很快獲得與四川患者接觸的信息，得益于遍布全國醫療機構的疫情報告網絡，以及北京市衛生部門和民航部門出入境檢疫局建立的防控信息實時通報制度。

當然，中央政府的協調也是十分重要的，這一次，衛生部通過通報四川確診信息，實現四川與北京之間協調。不過，在山東案例中，由于衛生部門與鐵道部門之間沒有很好溝通和協調，錯過了對重要密切接觸人員的及時醫學觀察和隔離，其中的教訓需要總結。

總體來看，在甲型H1N1流感防治中，政府公共治理水平明顯提高，中央政府協調地方政府間的能力得到提高，地方政府各級部門之間協調也得到加強。

8 學會用法律來處理危機

在應對甲型H1N1流感時，政府需要采取一些強制性措施，包括實施隔離和醫學觀察。并且隨著危機的深入，強制性措施會加大。中國在邁向法治政府的進程中，一個重要的問題是如何使得危機處理符合法律的邏輯。

因此，危機應對面臨雙重壓力，一方面需要采取強制性力量來處理緊急事件和公共安全事件，另一方面需要遵循法治的邏輯。

這兩者的結合，就要求用法律來處理危機，使得危機處理法治化，這樣既可以保證法律的尊嚴，也有利于危機的處理。與此同時，將危機處理法治化的過程，也是提前預防危機的過程。不過，與危機相比，法律往往滯后，因此，必須針對每一次危機，不斷地完善法律，為下一次更好地處理危機提供法律基礎。

自2003年非典危機以來，中國公共衛生應急事件的處理法治化得到了加強，比如，通過修改和制定一些法律，包括《傳染病防治法》、《國境衛生檢疫法》、《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》等，使得疫情監測、流行病調查和治療實驗等都有了法律依據。

據報道，在5月初，成都市疾控中心根據衛生部下發的《防治技術指南》和《診療方案》，已經對232名技術人員進行了全面培訓，傳染病醫院也已經進行了4次演練。

當然，在用法律處理危機的過程中，也面臨著挑戰，例如，如何使新的傳染病納入傳染病防治法，如何對交通工具實施傳染病防治等，都是在全球化、流動性和不確定性時代需要考慮的問題。

■ 結語

2003年經過非典之后，政府應對公共衛生事件的經驗和能力有了很大的提高，并且逐漸形成了與政治體制和傳統相適應的一些做法和措施。在甲型H1N1流感的應對中，中國已經初步取得了一些成果，并正在形成一些制度化的措施和手段，應對危機正在從一種非程序性決策走向程序性決策。

這意味著，危機正在從一種非常態走向常態，也意味著我們已經將危機和風險納入政府管理。

在未來，中國應對公共衛生事件，仍然有很多地方值得完善。比如，如何形成完善的事后評估機制，對于公共衛生事件的影響進行全面評估，包括政治影響、經濟影響和社會影響？如何形成有效的成本分擔機制，對于公共衛生事件的治理如何在各級政府、組織和個人之間分擔成本，使得成本和收益對等？如何進一步促進信息和決策在跨部門之間溝通和協調？