近些年來的實踐一再表明，要促進農業生產穩定發展，確保重要農產品有效供給，最根本的就是必須調動好、保護好和發揮好農民的生產積極性，而在社會主義市場經濟條件下要實現這一目標，在政策基點上就必須立足于生產與市場兩個“輪子”一起轉，依靠市場自我調節和政府調控“兩只手”，讓農民種糧務農能夠獲得合理收益。農產品市場調控應由事后調控向做好事前預案邁進，調控品種由糧食向果蔬擴大，調控重點由總量平衡向結構平衡延伸，調控基點由價格過快上漲向兼顧價格過度下跌轉變，把我國農產品市場調控提高到一個新水平。
黨中央、國務院歷來高度重視農產品市場調控工作，近年來在價格、稅收、儲備和進出口等方面出臺的一系列政策措施，對于促進我國農產品市場穩定運行、生產健康發展和保障有效供給發揮了重要作用。但少數地區個別農產品價格大起大落波及全國的現象仍時有發生，農民“賣菜難”和市民“買菜貴”現象依然形成鮮明對比，對人民群眾生產生活影響很大。這表明農產品市場問題遠未得到根本解決。2013年中央1號文件明確提出要完善農產品市場調控，這是中央基于我國經濟社會發展新情況和解決“三農”問題新要求作出的戰略決策，必須科學把握農產品市場調控的階段性特征，厘清事關調控目標及手段機制化建設的基本認識問題，勇于在調控政策設計上邁出嶄新步伐。
一、我國農產品市場調控正處在一個關鍵時期
我國是個農業生產和消費大國，經過幾代中國人孜孜不倦、夢寐以求地不懈奮斗，終于在上世紀90年代實現了重要農產品由長期短缺向供求大體平衡、豐年有余的歷史性跨越，并為此匯集了政策、科技、投入、人才等多方面的優勢資源。隨著農業生產的不斷發展和農業市場化改革的不斷深入，農產品市場波動問題逐漸浮出水面，在注重發揮市場機制作用的同時，針對市場缺陷而采取的農產品市場調控被提上議事日程，以重要農產品最低收購價、臨時收儲及生豬市場價格調控預案為代表的農產品市場調控政策陸續出臺。必須首先看到，我國在實踐中探索建立的這些調控辦法，對于促進農業生產穩定發展、市場平穩運行，特別是在2007年前后那一輪全球糧食價格暴漲以及2008年底金融危機時全球農產品價格暴跌中得以“獨善其身”，都發揮了至關重要的決定性作用。可是，農產品市場并沒有就此平靜下來，棉花、糖料價格忽高忽低，“蒜你狠”、“姜你軍”、“豆你玩”等相繼來襲，按下葫蘆浮起瓢，過山車式的農產品價格讓管理者心急、生產者心虛、消費者心焦，這表明農產品市場調控水平還需要提高，駕馭市場經濟的能力還需要增強。
近些年來的實踐一再表明，要促進農業生產穩定發展，確保重要農產品有效供給，最根本的就是必須調動好、保護好和發揮好農民的生產積極性，而在社會主義市場經濟條件下要實現這一目標，在政策基點上就必須立足于生產與市場兩個“輪子”一起轉，依靠市場自我調節和政府調控“兩只手”，讓農民種糧務農能夠獲得合理收益。這不僅需要國家加大農業補貼力度，而且離不開價格對農業生產和農民增收的激勵作用。糧食生產打破豐歉波動的傳統周期，2012年實現連續9年增產、連續6年超萬億斤，則是生產促進與市場調控政策有機結合、相得益彰的歷史性成就。但是，從我國農產品市場調控的實際情況看，大多是市場中出現了什么問題再去研究什么問題、哪個品種出現了問題就研究哪個品種，在這一背景下形成的政策體系缺乏整體性、前瞻性和內在有機聯系，這也是近年來農產品市場波動不斷的深層次原因。因此，必須抓住“三農”事業發展大好形勢，著眼于當前和今后一個時期我國農業發展總體目標及農業內部結構優化，加強農產品市場調控政策的頂層設計。
不止于此，農產品市場調控水平對整個國民經濟通脹預期影響也越來越大。農產品市場一頭連著農民收入，一頭連著市民生計，可以說是統籌城鄉經濟社會發展的一塊“蹺蹺板”。近幾年，關于農產品價格影響居民消費價格指數多一些、還是居民消費價格指數影響農產品價格多一些的爭論不絕于耳。我國作為發展中國家，居民消費恩格爾系數較高，因而居民消費價格總水平中食品價格的權重高，一旦農產品價格漲幅大，就直接表現為居民消費價格指數的提高，這很容易讓人們理解為農產品漲價是通貨膨脹的直接推手。盡管很多研究已經表明，農產品漲價只是通貨膨脹的一種表現而非原因，但不管怎么說，完善農產品市場調控，減少農產品市場劇烈波動，對于支撐整個國民經濟健康發展、管理好通貨膨脹預期的意義是不言而喻的。
同時，我們必須看到，世界上一些國家農業發展和農產品市場調控的歷史進程和實踐探索，既昭示著我國農產品市場調控目前正處在一個關鍵節點上，也為我們深化認識和創新方法提供了很多有益啟示。隨著傳統農業向現代農業發展、工業化和城鎮化快速推進，不少發達國家都經歷過農產品供給由短缺向過剩、農產品市場由劇烈波動向平穩運行的歷史階段。美國、歐洲和日本、韓國先后在上世紀30年代、60年代、80年代遭遇了農產品特別是鮮活農產品市場劇烈波動引發的一系列社會問題，進而迫使他們進行系統設計和政策創新，在農產品市場調控機制和法制建設上邁出了歷史性步伐，并成為這些年來穩定農產品市場經久不衰的利器。但是，在這個大背景下，我國很多鮮活農產品在缺乏市場調控的情況下“裸生產”，根本談不上與全球農產品同臺競爭。因此，牢牢把握我國促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的重要時點，在戰略層面深化對農產品市場調控的認識，大膽創新農產品市場調控辦法，對于發展現代農業、健全重要農產品供給保障機制、促進整個國民經濟健康發展都是一項緊迫而重要的任務。
二、我國農產品市場調控應厘清的幾個認識問題
隨著社會主義市場經濟體制的不斷健全及農業市場化水平的不斷提高，農產品市場通過市場機制自我調節和修復波動的能力也在不斷增強，但同時市場缺陷也逐步顯現出來，反而更強化了對農產品市場調控的需求。可以說，在這些年的實踐中，我們積累了很多農產品市場調控的經驗，當然也有不少教訓。但總體上講，到目前為止，除了制定了較為完備的重要農產品最低收購價政策執行預案并探索臨時收儲制度以外，對多數農產品特別是鮮活農產品的市場調控還基本處在空白階段。農產品市場調控的時機、節奏、重點和力度等一系列問題還需要進一步系統研究和梳理，調控政策設計及實施層面的科學性和有效性還比較差，因而還不可能完全擺脫事后調控、被動調控、調控過度或調控缺位等尷尬境地。從根本上講，這主要是我們在農產品市場運行及調控方面，還存在不少似是而非的模糊認識。
首先，農產品價格總體趨漲正常嗎？
從世界范圍看，一個國家的工業化和城市化，特別是工業化和城市化加速時期，往往會伴隨著農產品價格明顯上漲的過程。由于新全球化催生了發達國家產業資本向發展中國家轉移，使發展中國家獲得了前所未有的工業化動力，促使發展中國家工業化速度和人均收入水平提升速度加快，導致發展中國家的各種大宗產品消費規模不斷擴大。目前，我國的工業化還處在中期階段，完成工業化還需要若干年的時間，而且在同步推進城鎮化。我國的人口高峰是在2030年，也就是說未來近20年，人口還會繼續增長，在全面建成小康社會進程中，人均收入水平也會繼續顯著提升，需求因素當然會繼續剛性增長。同時，耕地、水資源的稀缺性將進一步顯現，人口紅利也在逐步弱化，這必然會推高農業生產成本，從而對農產品價格走勢形成硬支撐。因此，從長期趨勢看，農產品價格總體上漲是必然的、正常的。
其次，是不是農產品價格波動就要調控？
農業生產最大的特點是自然再生產與經濟再生產相互交織的過程，這決定了農產品供求關系及市場表現必然受到季節、氣候、周期等多重因素的影響。但現在也有一種傾向，試圖忽視農產品的這種特殊性，對農產品市場調控提出了近乎苛刻的要求與期待，甚至希望能夠調控“完美”到“靜如止水”的程度，這必然影響到調控目標及政策設計本身，進而對市場正常運行和發揮市場自我調節功能帶來負面影響。據有關機構測算，我國豬肉、雞蛋價格波動的72.5%、52.2%來自周期性因素，而蔬菜、水果價格波動的58.6%、56.8%則來自季節因素。而要減少這些波動，就必須依靠農業生產條件改善、貯藏保鮮設施技術提高、流通模式改進等措施，促進均衡上市，但這些問題涉及到整個社會經濟實力增強、科技進步等多個方面，這必然是一個長期的過程。因此，現階段的農產品市場調控必然是“有限的”，而不是遇有波動就“出手”，那樣必然走入“全能政府”、干擾市場正常運行的死胡同。
第三，我國農產品價格水平是高還是低？
評價我國農產品價格水平高低，前提是必須確定比較標準，我們習慣上作兩方面的比較：一是與以前的絕對價格水平比較，很容易就得出價格大幅度上漲的結論。譬如，農業部編制的全國農產品批發價格指數，2012年達到196，比2000年上漲了近一倍，可如果剔除價格因素，12年里農產品價格水平年均漲幅只有3.3%。二是與世界上農產品出口大國比較，也很容易得出我國農產品價格水平并不低的結論。殊不知，這一比較的主要意義在于考察農產品國際競爭力。在農產品市場調控問題上，不宜籠統地講農產品價格高或低，至少要考慮三方面的因素：一是要與農業生產成本比較。近幾年農民出售農產品的價格漲幅遠低于農業生產成本的增幅。2011年與2007年比較，我國農產品生產者價格指數增長了43.9%，而同期小麥、玉米、稻谷三種糧食畝均生產成本提高了64.5%，大豆、花生、油菜籽畝均生產成本提高了68.1%，棉花畝均生產成本提高了63.4%，養豬成本每頭提高了47.9%，大中城市蔬菜畝均生產成本提高了41.7%。二是要與市民收入水平比較。2011年，我國城鎮居民家庭人均可支配收入比2000年提高了2.47倍，而全國農產品批發價格指數同期僅上漲了88.8%。三是要與生產經營方式相近的國家或地區比較。實際上，日本、韓國不少農產品價格水平大約是我國的6~10倍。
第四，我國農產品供求關系是否只有短缺和平衡兩種情況？
縱觀近年來我國農產品市場波動的品種，主要集中在蔬菜、水果等鮮活農產品上。值得反思的是，早在十多年前分析鮮活農產品市場波動時，大多就把主要原因歸咎于信息不靈，并為加強信息采集、整理、分析做出了艱苦努力，可至今我們依然不得不面對這些產品市場劇烈波動的困擾，這逼迫我們不得不把目光重新聚焦到這些產品的供求關系上。2011年與2000年比較，我國蔬菜播種面積擴大了28.9%，水果產量增加了2.66倍。而耐人尋味的是，2000年以來，城鎮居民家庭人均全年購買鮮菜、鮮瓜果的數量則一直分別穩定在116公斤和55公斤左右，農村居民家庭平均每人蔬菜消費量反而從106.7公斤下降到89.4公斤，只有瓜果及其制品消費量在11年后增加了16.3%。從這個角度分析，可以肯定我國已經度過了蔬菜、水果短缺的年代，而在這些農產品生產快速增長的同時，如果不能同步加大國際市場的開拓力度，從總體上平衡供求關系，出現階段性、區域性、結構性過剩就是自然而然的事情了。當然，我們還不能據此簡單判定，我國蔬菜、水果生產已經總體過剩，但供求關系確實今非昔比，只有認識到這一點，不再諱言“過剩”，直面“富足的煩惱”，農產品市場調控才有可能站在新的起點上。
最后，農產品價格水平怎樣兼顧農民和市民兩方面的利益？
現階段衡量農產品價格水平是否合理，除了考慮農產品生產成本及農民合理收益等因素外，更多時候考慮了城市居民的感受，甚至把市民對農產品價格的反應強烈程度作為是否采取農產品市場調控措施的一把尺子，其實質是把農產品價格作為了平衡農民和市民利益的基本工具，但實際上是很難把握的，在操作層面上調控政策往往變成了“調高”不“調低”，更多顧及了市民的感受，而對農民的感受沒有給予足夠關注。從國際上看，農產品市場調控的政策取向都是放在促進市場均衡和保護農民合理收益上，更多時候反而是“調低”不“調高”，對農產品漲價不進行過多干預，而是更多采取提高最低收入保障線、增加離退休工資、發放漲價補貼、建立食物券計劃等方式，減少農產品價格過快上漲對低收入群體生活的影響，從而使農產品市場調控的目標更加集中、措施更有針對性。
三、我國農產品市場調控要勇于創新政策工具
綜上分析，我國農產品市場調控正處于一個關鍵時期，應該從我國國情、農情出發，借鑒市場經濟發達國家農產品市場調控的經驗和做法，大膽創新農產品市場調控政策工具，積極推動農產品市場調控由事后調控向做好事前預案邁進，調控品種由糧食向果蔬擴大，調控重點由總量平衡向結構平衡延伸，調控基點由價格過快上漲向兼顧價格過度下跌轉變，把我國農產品市場調控提高到一個新水平。重點應該從以下幾個方面入手：
一是在農產品市場調控中堅持“三分法”，抓緊建立鮮活農產品市場調控目錄制度。
從世界范圍看，由于各國農產品供求關系及品種差異，在農產品市場調控重點及制度設計上也存在不小的差異，但一個共同特點都是把糧食尤其是口糧作為政策扶持和調控的重中之重，同時對于蔬菜、水果等鮮活農產品，都不約而同地先后確立了調控的重點品種。美國重點調控洋蔥、西紅柿、馬鈴薯、梨、柑橘、葡萄等35種蔬菜、水果及特色農產品；歐盟則明確菜花、西紅柿、蘋果、葡萄等16種果蔬產品可享受不上市補貼；日本中央政府重點調控蘿卜、白菜等14種關乎民生的大宗蔬菜，要求地方政府重點調控菜花、芹菜等34種常見蔬菜；韓國對蘿卜、白菜、西瓜等8種與民眾生活密切相關的農產品，在批發市場交易中提供全額包裝和物流設備利用費，免收垃圾處理費，并分配在最佳競賣區。從對人民群眾生活重要程度、供求關系及調控狀況等方面綜合考量，我國農產品可以分為三大類：一是糧食類，重點包括小麥、稻谷和玉米，事關國家糧食安全和社會穩定，在生產扶持政策基礎上，已經建立起一套以關稅、配額及最低收購價、臨時收儲為核心的市場調控辦法。二是外貿依存度高的重要農產品，其中棉花進口量雖然較大，但基本上是兩頭在外，大進也大出，進口的棉花多在加工后又出口，國產棉花基本能夠滿足國內消費需要，在進口配額及滑準稅政策調控下，對國內消費沖擊有限；大豆市場外貿依存度超過60%,而且只有3％單一關稅政策，缺乏調控手段，關鍵是如何把握進口的時機、節奏、方式，發揮正向“大國效應”，以滿足國內需求。三是鮮活農產品，這類產品市場運行狀況及價格水平主要取決于國內供求關系，也是目前我國農產品市場調控的薄弱環節。分品種看，生豬產品已經建立了市場價格調控預案制度，供給長期偏緊的牛羊肉價格關鍵取決于生產發展情況，而在蔬菜、水果市場調控方面則還是個空白。因此，現階段應在堅持完善前兩類農產品市場調控政策的基礎上，重點研究建立鮮活農產品市場調控辦法，當務之急是盡快研究建立蔬菜、水果市場調控目錄制度，明確按照“有所為有所不為”的原則，分別確定調控的重點品種，并根據優勢區域布局確定調控的主產區，從而鎖定農產品市場調控的重點品種和區域，也向市場釋放明確的信號。
二是推進農產品市場調控法律法規建設，盡快建立鮮活農產品市場調節基金。
市場經濟發達國家在調控農產品市場實踐中都先后在法律法規層面建立了相應的制度。美國1937年《農業市場協議法案》規定：農業部長有權發布水果、蔬菜和特色農產品市場命令，幫助生產者解決他們個人單獨無法解決的市場問題，包括因農產品集中上市而造成的滯銷賣難問題。歐盟1962年起就建立了一套針對果蔬滯銷的制度，在必要時歐盟將要求生產者對部分產品進行銷毀處理，但同時向生產者提供一定補貼，這是歐盟果蔬產品生產補貼制度的基礎和核心。日本政府于1966年制定了《蔬菜生產和市場穩定法案》，逐步建立了有效的價格穩定和蔬菜農戶收入補貼制度。韓國由政府捐款、基金投資收益、按其他法律規定所收繳的資金以及其他基金的捐款，建立了農產品價格穩定基金，用于擴大農水產品銷路、調節供需及穩定價格。我國應在研究完善目前農產品市場調控政策的基礎上，抓緊研究制定相應的法律法規，一方面把針對糧食等重要農產品行之有效的最低收購價、臨時收儲等政策上升到法律層面，一方面為搞好蔬菜、水果等鮮活農產品市場調控建立法律依據和制度框架。同時，研究創新工作思路和機制，從財政支持、社會資本及生產者組織等多個渠道募集資金，盡快建立價格調節基金，在價格過低時補貼農民，在價格過高時補貼市民。在調控操作層面上，要借鑒國外的做法，在價格過低時按照確定的調控目錄和主產區，開展通過專業大戶、家庭農場、合作社實施補貼的試點，在取得經驗后適時推廣，而試圖通過分散的小農戶去落實這些政策將是十分困難的。
三是研究制定農產品營銷促銷戰略，探索適合我國特色的農產品流通模式。
我國農產品市場波動不僅與農產品市場供求有直接關系，而且與傳統的生產經營方式有直接聯系。在計劃經濟慣性思維和工作方式下，目前在國家層面、具體到省級乃至主產縣級層面上，對生產有比較好的規劃設計及推進辦法，但與之相匹配的市場營銷研究規劃及措施則明顯滯后甚至空白。農產品尤其是鮮活農產品營銷促銷還沒有提高到戰略層面予以認識和推進。這導致科學的生產布局規劃沒有相應的市場營銷策略呼應，嚴重弱化了農產品產銷銜接契合度，并放大了市場波動，增加了市場調控的難度。因此必須認真研究并科學規劃全國及主產區農產品特別是特色農產品的目標市場，并對目標市場容量進行科學測算，綜合考慮競爭性、替代性產品等各相關因素，在此基礎上依托農民專業合作組織，指導農戶進行科學生產經營決策，合理安排生產規模，這是做好產銷銜接和市場調控的基本前提。同時對于適合我國農業生產經營方式的農產品流通模式進行認真研究，在促進農產品流通方式多樣化、現代化的情況下，要參考日韓等流通模式，以農產品批發市場為核心，加快扶持推進有利于提高流通效率、降低流通成本的流通模式，為搞好農產品市場調控奠定運行基礎。
四是加強農產品監測預警等基礎性工作，搞好農產品市場預期管理。
圍繞農業產前、產中和產后全產業鏈，著眼于國內國外兩個市場，健全重要農產品監測預警機制，加強和完善農產品信息統計發布制度，改進面向生產者、經營者和消費者的信息服務，及時對農業生產及農產品市場狀況進行準確研判和科學解讀，合理引導重要農產品市場運行。同時，從調控目標出發，加強對農產品市場調控政策執行情況的跟蹤與評價，研究建立市場調控評估制度，盡快形成農產品市場調控政策的自我校正及持續優化機制。
