農(nóng)村改革是我國啟動改革開放的起點，仍是當(dāng)前全面深化改革的一個重點。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決 定》（以下簡稱《決定》），對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確 又事關(guān)重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征。
《決定》以賦予農(nóng)民更多權(quán)利和利益、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主線，明確提出了“三個賦予”、“七個允許”、“四個鼓勵”、“五個保障”、“六個推進(jìn)”、“三個建立”、“六個完善健全”、“四個制度改革”、“五個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的農(nóng)村改革任務(wù)和舉措。
三個賦予是：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。
七個允許是：允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，允許通過試點推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，允許財政項目資金直接投向符合條 件的合作社，允許財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地 出讓租賃入股、實行與國有土地同等入市同權(quán)同價。
四個鼓勵是：鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。
五個保障是：保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
六個推進(jìn)是：推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)基 本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn) 住房和社會保障體系、在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
三個建立是：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。
六個完善健全是：完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險制度，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。
四個方面的制度改革是：改革完善農(nóng)村宅基地制度，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善集體林權(quán)制度改革，加快戶籍制度改革。
五個方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。
《決定》在深化農(nóng)村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保 權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，允許財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到 農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，選擇試點推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，保障 農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社 會保障體系、在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療 保險制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這些重大論斷和 政策突破，必將對我國農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
一、關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙
《決定》明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。從理論上講，工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)在聯(lián)系決定了城鄉(xiāng) 要一體化發(fā)展。農(nóng)業(yè)和工業(yè)是人類社會發(fā)展的兩個支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和城市是人類經(jīng)濟(jì)社會活動的兩個基本區(qū)域。工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間、城市和農(nóng)村之間存在著內(nèi)在的、必 然的、有機(jī)的聯(lián)系，彼此是相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的。
農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，離不開工業(yè)和城市的輻射和帶動；同樣，工業(yè)和城市發(fā)展，也離不開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支撐和促進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就是把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、 城市和農(nóng)村作為一個有機(jī)統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮彼此相互聯(lián)系、相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)作用，特別是充分發(fā)揮工業(yè)和城市對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的輻射和帶動作 用，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。如果把農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市割裂開來，使它們失去相互聯(lián)系，形成兩個封閉的體系，那么農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的健康發(fā)展就 會遇到極大障礙，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村就發(fā)展不好；工業(yè)和城市的健康發(fā)展也會遇到極大困難，工業(yè)和城市也發(fā)展不好。也就是說，城鄉(xiāng)分割，城市和農(nóng)村都發(fā)展不好。只有 城鄉(xiāng)一體，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、工業(yè)和城市的持續(xù)健康發(fā)展，才能實現(xiàn)整個經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展。
推進(jìn)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個主要障礙。所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就是在制度層面把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民從身份上分為兩個截然不同 的社會群體，公共資源配置和基本公共服務(wù)等向城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民傾斜，農(nóng)村得到的公共資源和農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)明顯滯后于城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民不能平等參 與現(xiàn)代化進(jìn)程、不能共同分享現(xiàn)代化成果。比如，在戶籍制度方面，戶口在性質(zhì)上分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民被登記為農(nóng)業(yè)戶口，城鎮(zhèn)居民被登記為非農(nóng)業(yè)戶 口，農(nóng)業(yè)戶口不能自由轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，雖然已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)，大部分時間也不在農(nóng)村居住，但并不能真正獲得市 民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，合法權(quán)益不能得到充分保 護(hù)。在基本公共服務(wù)制度方面，財政對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、公共文化服務(wù)、社會保障的投入強(qiáng)度明顯低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、社會 養(yǎng)老保險補(bǔ)助水平明顯低于城鎮(zhèn)，特別是城鎮(zhèn)社會保障體系對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的覆蓋度較低。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2012年單位或雇主為務(wù)工農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險、工 傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險的比例分別只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面，城市國有土地可以 直接上市交易，農(nóng)村集體土地不能直接上市交易，國家征收農(nóng)村集體土地，不是按照土地的市場交易價格補(bǔ)償，而是按照土地的原有用途收益補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏 低。由于這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源不能合理流動和優(yōu)化組合，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素不能平等交換，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán) 重不均等，使農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。從根本上講，這種以城鄉(xiāng)分割為特征的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不破除，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就實現(xiàn)不了。因此，全面深化改革， 必須健全體制機(jī)制，大力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
二、關(guān)于推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新
農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。《決定》明確提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同 發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系指出了明確方向。推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作 經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，這是一個重大論斷和理論創(chuàng)新。
第一，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和發(fā)展。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制， 是我國農(nóng)村改革取得的重大歷史性成果，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，適合我國國情，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，能極大調(diào)動農(nóng) 民積極性和解放農(nóng)村社會生產(chǎn)力，必須毫不動搖地長期堅持。這種基本經(jīng)營制度是在農(nóng)村改革的偉大實踐中形成的，并在農(nóng)村改革的深化中不斷豐富、完善、發(fā)展。 推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就是適應(yīng)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要，在“統(tǒng)”和“分”兩個層次推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng) 營體制機(jī)制和方式創(chuàng)新。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，就是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變， 依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；充分發(fā)揮集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營在規(guī)模、效率、技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢，特別是充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要 素和經(jīng)營模式的先進(jìn)生產(chǎn)力作用，推動提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式更加豐富、更加具有競爭力，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更 加充滿制度活力。
第二，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，能有效完善農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)地制度創(chuàng)新發(fā)展。即由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)并行分 置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，這有利于進(jìn)一步完善農(nóng)村土地權(quán)能和權(quán)益關(guān)系，提高農(nóng)地資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率。農(nóng)村改革之前，我國農(nóng) 地制度是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體經(jīng)營，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有和經(jīng)營集體土地。農(nóng)村改革建立的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村 基本經(jīng)營制度，成功實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，這種“兩權(quán)并行分置”的農(nóng)地制度較好處理了國家、集體、農(nóng)民 權(quán)益關(guān)系，調(diào)動和保護(hù)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，呈現(xiàn)出良好的制度績效。但是，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，這部分農(nóng) 民雖仍具有農(nóng)民身份但已不再從事或不主要從事農(nóng)業(yè)，雖仍是集體土地的承包主體但已不再是或不主要是集體土地的經(jīng)營主體，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大量發(fā)生，土地承包權(quán) 主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離日趨普遍，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分權(quán)設(shè)置越來越呈現(xiàn)出實踐必要性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年12月底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá) 2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。順應(yīng)實踐要求，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位， 建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)地制度，顯得十分必要。集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營是承接農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要載體。家庭經(jīng) 營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營中，家庭經(jīng)營是基礎(chǔ)，集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營主要是在農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的。因此，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體 經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就可以有效推動實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分權(quán)設(shè)置，形成以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置” 為特征的新型農(nóng)地制度，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權(quán)能在不同主體之間的分布，更好堅持集體對土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，更好用 活土地經(jīng)營權(quán)，推動農(nóng)地資源有效配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
三、關(guān)于賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能
《決定》明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一個重大政策突破。
賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民對承包地的權(quán)能更加完整和充分。這有利于進(jìn)一步完善農(nóng)民同土地的關(guān) 系，有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，有利于保護(hù)土地使用權(quán)作為農(nóng)民的用益物權(quán)，有利于擴(kuò)展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。我國農(nóng)村土地屬于集體所 有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的是土地的使用權(quán)。現(xiàn)行情況下，農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)主要是兩個部分，一個是土地承包經(jīng)營權(quán)，包括耕地、林地、草地的承包經(jīng)營 權(quán)，按有關(guān)法律規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30~50年，林地承包期為30~70年；另一個是宅基地使用權(quán)。另外，農(nóng)民可以通過招標(biāo)、拍賣、 公開協(xié)商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能包括占 有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式。但是，由于《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得 農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，就是賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利，使農(nóng)民能夠 以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保等活動。將抵押擔(dān)保權(quán)注入土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，可以充分活化土地使用權(quán)的金融功能和作用，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，有效緩 解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難難題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展獲得有效金融支持，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強(qiáng)大動力。所以，在農(nóng)民已經(jīng)擁有的承包地占有、使用、收益以及 承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式權(quán)能基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民擁有的承包地權(quán)能更加完整和充分，是實踐的 迫切需要。
賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，中央政策已經(jīng)在林地承包經(jīng)營權(quán)方面進(jìn)行了成功實踐，受到農(nóng)民廣泛歡迎。2003年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于 加快林業(yè)發(fā)展的決定（2003年中發(fā)9號）》規(guī)定，林地使用權(quán)可抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件。2008年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面 推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見（2008年中發(fā)10號）》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、抵押。林地是農(nóng) 村集體土地的重要組成部分。林地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的成功實踐，為在一般意義上規(guī)定賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)享有抵押、擔(dān)保權(quán)利提供了有力支持。另外， 近年來，不少地方對賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)利進(jìn)行了探索，極大改善了農(nóng)民融資難狀況，農(nóng)民利用這些抵押貸款資金改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 和投資創(chuàng)業(yè)，大大推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。這些實踐也為賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利的政策突破提供了有力支撐。
賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，不會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，絕對不會出現(xiàn)所謂的農(nóng)村集體土地改變性質(zhì)問題。有人擔(dān)心，賦予農(nóng)民土地承包 經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，這種擔(dān)心是沒有依據(jù)的。因為，從法理上講，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，所抵押的只是農(nóng)民對土地的使用權(quán)，即用 益物權(quán)，而不是土地的所有權(quán)，用益物權(quán)抵押并不會改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，即使出現(xiàn)抵押風(fēng)險，所轉(zhuǎn)移的也只是土地承包經(jīng)營權(quán)，即轉(zhuǎn)移的是土地的使用 權(quán)，土地的所有權(quán)并不會發(fā)生轉(zhuǎn)移，因而農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并不會因為賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)利而改變。
四、關(guān)于鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)
《決定》明確提出，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了明確方向和要求。農(nóng)業(yè)企業(yè)與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社并列，成為承接土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的載體，是一個政策突破。
第一，承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需要。隨著農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移， 留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的年輕人越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員老齡化、后繼乏人問題日益嚴(yán)重，“將來誰來種地”已成為我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大問題，成 為影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的一個突出問題。2012年底，全國農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商勞動力已超過2.63億人，40歲以下占60%，平均年齡37歲。據(jù)第二次農(nóng) 業(yè)普查，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，51~60歲占21.3%，60歲以上占11.2%，即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員近1/3已超過50歲。動態(tài)看，我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化發(fā) 展很快。與第一次農(nóng)業(yè)普查相比，第二次普查時50歲以上農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重上升了14.4個百分點，平均每年上升1.44個百分點。按此趨勢，到2016年 第三次農(nóng)業(yè)普查時，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上比重將超過50%。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)，2012年務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡49歲，2003~2012年務(wù) 農(nóng)勞動力平均年齡增加5歲，平均每年增加0.5歲。與老齡化一并出現(xiàn)的還有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員女性化和低文化程度化。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，女性 占53.2%，超過男性6.4個百分點，文盲半文盲和小學(xué)文化程度超過50%。在一些工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化、女性化更為嚴(yán)重。浙江 省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上占比達(dá)到53％，30歲以下的僅有6％；江蘇省從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民平均年齡已達(dá)58.2歲。即使在農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老 齡化也很明顯，據(jù)湖南省糧食生產(chǎn)大縣寧鄉(xiāng)縣調(diào)查，該縣從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民年齡在50歲以上的占比高達(dá)63％，女性占比高達(dá)65.7％，20~29歲的僅占 3.5％。對照聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，勞動年齡人口中45歲及以上勞動力為老年勞動力，老年勞動力占比超過15％時為老年型勞動力結(jié)構(gòu)，我國農(nóng)業(yè)勞動力年 齡結(jié)構(gòu)已明顯處于老年型。所以，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體十分迫切。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要形式。承包經(jīng)營權(quán)向這 些經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，有利于推動我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速成長。
第二，承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。第二次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，全國從事農(nóng)作物 種植業(yè)的農(nóng)戶戶均土地規(guī)模不足10畝，不少農(nóng)戶的土地還分散為幾個小塊，90%左右的農(nóng)戶養(yǎng)肉牛數(shù)量在2頭以下，93%左右的農(nóng)戶養(yǎng)豬數(shù)量在10頭以 下，80%左右的農(nóng)戶養(yǎng)羊數(shù)量在10只以下。這種小規(guī)模分散經(jīng)營難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的重要方向。鄧小平同志 在上世紀(jì)90年代初就提出：中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。 這是一個很大的前進(jìn)。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這又是一個很大的前進(jìn)。要提高機(jī)械化程度，利用科 學(xué)技術(shù)發(fā)展成果，一家一戶是做不到的。特別是高科技成果的應(yīng)用，有的要超過村的界限，甚至超過區(qū)的界限。僅靠雙手勞動，僅是一家一戶的耕作，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的 實現(xiàn)是不可能的。承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是推動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的根本途徑，有利于推動我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè) 現(xiàn)代化。
第三，承包地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場競爭力的需要。小規(guī)模分散經(jīng)營情況下，農(nóng)民靠土地種植 實現(xiàn)不了充分就業(yè)，為了增加收入，必然要兼業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)出現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化，難以成為有市場競爭力和經(jīng)營吸引力的產(chǎn)業(yè)。吉林省的調(diào)查顯示，規(guī)模在 30~70畝的玉米種植大戶，凈收益可超過2萬元，同外出務(wù)工收入基本相當(dāng)，這部分人會安心以農(nóng)業(yè)為主業(yè)。農(nóng)業(yè)部的調(diào)查表明，從我國資源稟賦和當(dāng)前工農(nóng)就 業(yè)收益看，一年兩熟地區(qū)戶均耕種50~60畝、一年一熟地區(qū)戶均耕種100~120畝，就有規(guī)模效益，農(nóng)業(yè)就具有吸引力。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究顯示，種植 經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模不低于170畝，種植糧食作物的規(guī)模不低于300畝，這樣的農(nóng)業(yè)規(guī)模才具有國際競爭力。很明顯，規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和競爭力的重要 條件和途徑。承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，通過實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營增加農(nóng)民收入，這是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場競爭力的根本舉措。
承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，要堅持依法自愿有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民利益、 不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，健全縣鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在公開市場上 公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。
五、關(guān)于鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)
《決定》明確提出，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、社會化經(jīng)營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補(bǔ)助形成 的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。這不僅提出了農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的基本要求和方向，同時提出了支持農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的具體政策措施。
合作經(jīng)濟(jì)在革命導(dǎo)師馬克思和列寧的經(jīng)典思想中受到高度重視。馬克思在1864年10月所寫的《國際工人協(xié)會成立宣言》中，高度評價了當(dāng)時工人創(chuàng) 辦的“合作工廠”，認(rèn)為“對這些偉大的社會試驗的意義不論給予多么高的估價都是不算過分的”，因為他們證明，為了有效地進(jìn)行生產(chǎn)，雇傭勞動，注定要讓位于 帶著興奮愉快心情自愿進(jìn)行的聯(lián)合勞動。馬克思在這里明確地把合作經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合勞動看作是取代資本主義雇傭勞動的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在1871年所寫的《法蘭西內(nèi) 戰(zhàn)》一書中更明確地指出：“如果聯(lián)合起來的合作社按照總的計劃組織全國生產(chǎn)，從而控制全國生產(chǎn)，制止資本主義生產(chǎn)下不可避免的經(jīng)常的無政府狀態(tài)和周期的痙 攣現(xiàn)象，那么，請問諸位先生，這不就是共產(chǎn)主義，可能的‘共產(chǎn)主義嗎’？”恩格斯在1886年的《致奧古斯特·倍倍爾》一文中也明確指出：“在向完全的共 產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)過渡時，我們必須大規(guī)模地采用合作生產(chǎn)作為中間環(huán)節(jié)，這一點馬克思和我從來沒有懷疑過。”在充分體現(xiàn)其新經(jīng)濟(jì)政策思想的《論合作制》中，列寧宣 稱：“文明的合作社工作者的制度就是社會主義制度”，“單是合作社的發(fā)展就等于社會主義的發(fā)展”。
合作經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一個重要方向。農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶分散經(jīng)營特征，決定了農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的重要性和必要性。農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營與農(nóng)產(chǎn)品大市場 的矛盾，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)是解決這一矛盾和問題的有效途徑。合作經(jīng)濟(jì)是聯(lián)結(jié)市場和農(nóng)戶的中介和載體，在傳遞市場信息、普及生產(chǎn) 技術(shù)、提供社會服務(wù)、組織引導(dǎo)農(nóng)民按照市場需求進(jìn)行生產(chǎn)和銷售等方面發(fā)揮著重要作用，可以改變單家獨(dú)戶農(nóng)民進(jìn)入市場勢單力薄的弱勢地位，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品商品銷 售規(guī)模，使個體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在微觀層面聯(lián)合起來，以較高的組織化程度、一體的組織結(jié)構(gòu)、適度的組織規(guī)模進(jìn)入市場，實現(xiàn)分散生產(chǎn)與市場的有效對接，大大 提高農(nóng)戶的市場談判能力和競爭能力，是組織和服務(wù)農(nóng)民的重要組織形式，是提高農(nóng)業(yè)市場競爭力的有效途徑。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域以外，合作經(jīng)濟(jì)還可以在廣泛的農(nóng)村 事務(wù)中有效解決一家一戶農(nóng)民解決不了、解決不好或解決起來不經(jīng)濟(jì)的事情，是發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)和完善農(nóng)村社會管理的有效載體。目前，一家一戶的家庭經(jīng)營仍然 是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營方式的主體，必須通過大力發(fā)展專業(yè)合作、社區(qū)合作、股份合作等多種形式的合作經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體素 質(zhì)和競爭力。
農(nóng)村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售合作，是一個普遍的世界性現(xiàn)象和趨勢。不論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，農(nóng)民合作社都受到廣泛重視。目前，全世界 160多個國家和地區(qū)有農(nóng)民合作社。在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民普遍參加合作社，美國5/6的農(nóng)民參加各類合作社，法國4/5的農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)流通合作社，荷蘭農(nóng)民生 產(chǎn)的產(chǎn)品80%以上通過合作社銷售，日本農(nóng)民幾乎百分之百參加合作社，合作社已經(jīng)成為農(nóng)民依賴和依托的主要經(jīng)濟(jì)組織。特別是在人多地少國家或地區(qū)，農(nóng)業(yè)合 作十分發(fā)達(dá)，合作社在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。比如在荷蘭，3個奶類合作社的經(jīng)營額就占領(lǐng)了全國80%的牛奶供銷市場，2個合作拍賣行幾乎銷售了 全國所有的花卉，1個淀粉用馬鈴薯合作社占領(lǐng)了全國100%的市場，1個種用馬鈴薯合作社在全國市場中占有70%的份額。通過合作社的生產(chǎn)和技術(shù)交流、加 工、銷售活動，使農(nóng)戶與合作社之間形成了緊密聯(lián)系，有效提高了農(nóng)業(yè)的競爭力。這些經(jīng)驗為我國農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)提供了很好參鑒。
六、關(guān)于賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利
《決定》明確提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容和要求，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在理念上的重大突破。
第一，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利平等的必然要求。目前我國城鄉(xiāng)不平等的一個深層次表現(xiàn)是，農(nóng)民和市民所享有的財產(chǎn)權(quán)利不平 等。比如，城鎮(zhèn)居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、買賣，農(nóng)民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保，也不能出售到本 集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外。企業(yè)獲得的國有土地使用權(quán)可以用于抵押、擔(dān)保等活動，農(nóng)民擁有的集體土地使用權(quán)不能用于抵押、擔(dān)保等活動。農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)擁有 所有權(quán)，但這些權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上缺乏有效的實現(xiàn)形式。財產(chǎn)權(quán)利的不足，嚴(yán)重制約農(nóng)戶財富的培育、積累、擴(kuò)大，制約農(nóng)戶財產(chǎn)進(jìn)入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系、流 動體系，制約農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。賦予農(nóng)民平等的財產(chǎn)權(quán)利，以實現(xiàn)農(nóng)民平等的現(xiàn)代化人格地位，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代 化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，這是我國現(xiàn)代化必須解決的重大問題，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上平等的必然要求。
第二，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是增加農(nóng)民收入和財富、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必然要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，核心是農(nóng)民收入問題。農(nóng)民收入水平低、增 長慢，城鄉(xiāng)居民收入差距大，不僅不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，而且制約內(nèi)需特別是消費(fèi)需求擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，對鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和實現(xiàn)社會和 諧穩(wěn)定也會形成不利影響。根據(jù)統(tǒng)計資料計算，2012年農(nóng)民人均純收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的32.2%，如果剔除城鄉(xiāng)居民收入核算方法和內(nèi)容 的不可比因素，把農(nóng)民人均純收入也轉(zhuǎn)換為可支配收入，則農(nóng)民人均收入水平相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的比例還要更低一些。動態(tài)看，1980~2012年，農(nóng)民人均純收 入年均增長6.90%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.12%，農(nóng)民人均收入年均增速比城鎮(zhèn)居民平均每年慢0.22個百分點；農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居 民人均可支配收入的相對差距（農(nóng)民人均純收入為1）由2.5∶1擴(kuò)大到3.1∶1，擴(kuò)大24%；絕對差額由286.3元擴(kuò)大到16648.4元，擴(kuò)大近 60倍。所以，持續(xù)較快增加農(nóng)民收入，是縮小城鄉(xiāng)差距和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，對解決好“三農(nóng)”問題乃至對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局都具有重要意義。增加 農(nóng)民收入，需要培育新空間和開辟新途徑。從農(nóng)民收入構(gòu)成看，家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入4個部分中，財產(chǎn)性收入所占比重很低，是 增加農(nóng)民收入最大的潛力所在。應(yīng)該把增加財產(chǎn)性收入作為促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推動農(nóng) 民財產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上有效充分實現(xiàn)，就可以有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，使財產(chǎn)性收入成為農(nóng)民增收的新的增長點，從而有效拉動農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城 鄉(xiāng)居民收入差距。
第三，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在內(nèi)涵上就是要保障農(nóng)民依法享有平等的財產(chǎn)權(quán)利。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償 退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益；充實農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān) 保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民依法獲得土地股權(quán)投資收益；鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流 轉(zhuǎn)，使農(nóng)民依法獲得土地流轉(zhuǎn)收益；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，通過試點推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民依法獲得宅基地 和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧 國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益，推動財產(chǎn)真正成為農(nóng)民發(fā)展和致富的重要手段。
七、關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置
《決定》明確提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本要求和重要舉措。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，主要要求和舉措是：
第一，維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點。基本要求是“三個保障”，即保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公 平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。現(xiàn)行體制機(jī)制下，農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益沒有得到有效維護(hù)。勞動要素方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民沒有實現(xiàn)同 城鎮(zhèn)職工的同工同酬，相同勞動崗位農(nóng)民工所得收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的一半左右。土地要素方面，城鄉(xiāng)土地交換農(nóng)民得到的補(bǔ)償較少。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào) 查，農(nóng)民拿到的征地補(bǔ)償款，只占整個土地增值收益的5%~10%。資金要素方面，農(nóng)村存款資金大量流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，農(nóng)民長期面臨“貸款難”。推進(jìn)城鄉(xiāng) 要素平等交換，必須維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，使農(nóng)民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權(quán)益。保障農(nóng)民工同工同酬，就是要改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報 酬制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權(quán)益；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，就是要允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等 入市、同權(quán)同價，改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；保 障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，就是要完善農(nóng)村金融服務(wù)渠道和體系，使金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
第二，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面。民以食 為天。農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民生的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，糧食是城鄉(xiāng)居民最基本最重要的消費(fèi)資料，糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。但是，由于農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的市場需求彈性和 收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產(chǎn)品相比缺乏市場價格優(yōu)勢，相同數(shù)量的土地和資金從事糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他產(chǎn)業(yè)。因此，糧食生產(chǎn)大 縣、農(nóng)業(yè)大縣往往都是工業(yè)小縣、財政窮縣。這種狀況直接影響糧食生產(chǎn)和國家糧食安全，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，必須健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ) 貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，就是要進(jìn)一步從資金投入、價格支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，完善政策機(jī)制，加大支持保護(hù)力度， 形成支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的長效機(jī)制。改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，就是要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力的促進(jìn)作用，調(diào)整補(bǔ)貼方式，改變實踐中存在的不管種 不種糧食以及種多少糧食、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都按承包地面積平均發(fā)放的簡單做法，糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金的使用要向種 糧農(nóng)民等糧食生產(chǎn)者集中，特別是新增補(bǔ)貼資金要向糧食主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等傾斜，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼真正發(fā) 揮支持糧食生產(chǎn)的作用，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼。同時，積極探索新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金集中使用、集中用于改善糧食生產(chǎn)條件等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效途徑，發(fā)揮補(bǔ)貼 資金集中力量辦大事的作用。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，就是要通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，不斷提高稻谷、小麥等糧食最低收購 價格，彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上的弱勢，使糧食主產(chǎn)區(qū)人均公共財力和收入不低于全國平均水平，確保種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣在經(jīng)濟(jì)上不吃虧，從根本上保護(hù)農(nóng)民種糧和 主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。
第三，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式和途徑。社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，有利于彌補(bǔ)農(nóng)村儲蓄資金、勞動、土地等生 產(chǎn)要素外流對農(nóng)村發(fā)展的影響，有利于彌補(bǔ)公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡對農(nóng)村發(fā)展的影響。各行各業(yè)都要積極支持農(nóng)村建設(shè)，企業(yè)和社會組織要采取投資籌資、捐款 捐助、人才和技術(shù)支持等方式在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游體育等各類事業(yè)，以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，積極 支持農(nóng)村發(fā)展。
第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要目標(biāo)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，大力推動社會 事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，加大公共財政農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，實施農(nóng)村重點 文化惠民工程，健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策體系，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、 基本醫(yī)療保險制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
八、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
《決定》明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口 全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛 鉤機(jī)制。這為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出了明確方向和要求。在這里，主要創(chuàng)新點是：把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險 和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化必須解決的重大問題。發(fā)展經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形 式，世界上沒有一個國家不經(jīng)過城鎮(zhèn)化而實現(xiàn)了現(xiàn)代化的。一般認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率要超過70%。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2011年美國、日本、德國的城鎮(zhèn)化 率分別達(dá)到82.4%、91.1%、73.9%，超過我國幾十個百分點。所謂城鎮(zhèn)化，就是伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從 而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高的歷史過程。因此，沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也就沒有城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任 務(wù)，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，但總體上看，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量 不高，突出表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于土地城鎮(zhèn)化。2000~2010年，全國城市建成區(qū)面積增長了78.5%，而同期城鎮(zhèn)人 口只增長了45.9%。2012年，我國按城鎮(zhèn)常住人口計算的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6％，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率只有35.3％，二者相差17個多 百分點。2000~2012年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距由10.5個百分點擴(kuò)大到17.3個百分點。中國社科院研究表明，目前我國農(nóng)業(yè) 轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅有40%左右。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保 障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，實際上處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，不僅影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，而且 影響社會階層和諧和城鎮(zhèn)化質(zhì)量。農(nóng)村存在的大量留守兒童、留守婦女、留守老人及由此產(chǎn)生的一系列社會問題，也是這種半城鎮(zhèn)化的直接結(jié)果。所以，加快推進(jìn)農(nóng) 業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要，也是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立完善相應(yīng)體制機(jī)制。一要加快戶籍制度改革。在戶籍制度方面，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等 城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。要形成以合法穩(wěn)定住所或穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地為戶口登記基本形式 的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使戶籍制度同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相適應(yīng)，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，逐步讓已長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移 人口在城鎮(zhèn)落戶，在戶籍身份上成為完全的城鎮(zhèn)居民，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)能夠進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。二要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住 人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，要規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，以保障他們在農(nóng)村繳 納的時間能夠延續(xù)計算。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等基本社會保障，要對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同城鎮(zhèn)居民相同的基本 住房保障服務(wù)，在子女就學(xué)、公共衛(wèi)生等方面享有同城鎮(zhèn)居民相同的待遇。三要建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。中央和省級財政要加大對推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移 人口市民化的資金投入，以常住人口而不是戶籍人口作為財政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，財政轉(zhuǎn)移支付要同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相適應(yīng)，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城鎮(zhèn) 的公共服務(wù)能力建設(shè)予以較多支持，增強(qiáng)城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。
