2013年12月底，中央農村工作會議等多個與三農問題相關的會議閉幕之后，多數農業專家相信，2014年中央一號文件的主旨內容大致框定，將繼續聚......

2013年12月底，中央農村工作會議等多個與“三農”問題相關的會議閉幕之后，多數農業專家相信，2014年中央“一號文件”的主旨內容大致框定，將繼續聚焦于農業問題和農村發展，一些重要領域的改革有望獲得重要突破進展。

近日，有關部委多位參與文件起草討論或課題調研的人士分析，這份旨在推進農業和農村“綜合改革”的重要文件，應當會涵蓋糧食安全、生態農業及農村土地等多重相關內容。

“十八屆三中全會為今后一段時期內的三農政策指出了一系列方向，2014年一號文件將對其進行細化與補充。”農業部政法司司長張紅宇表示。

糧食安全新解

2013年，中國糧食產量首次突破60193.5萬噸大關，實現了糧食“十連增”。而就在此之際，近日召開的中央經濟工作會議，卻將糧食安全列為明年六大工作任務之首。

中共中央總書記習近平多次在調研時公開強調，“自己的飯碗主要要裝自己生產的糧食”、“糧食安全要靠自己”。

這些現象其來有自，原因之一是中國的糧食自給率正在逐年降低。據海關統計，2012年1月到12月，中國進口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸。以中國2012年的糧食進口總量(包括大豆)7236萬噸計算，進口量已相當于中國全年糧食產量的12.2%。

1996年《中國的糧食問題白皮書》中首次提及了“95%的糧食自給率”紅線。而2008年的《國家糧食安全中長期規劃綱要》則再次明確提出了“我國糧食自給率要穩定在95%以上”。但上述數字意味著，中國多年來一直堅持的糧食自給率紅線已經失守。

全國人大農委委員張曉山近日指出，此次中央罕見地重視糧食安全，另外一層“醉翁之意”，與土地制度改革和城鎮化建設有關。張曉山擔心的是，中央的城鎮化思路在地方實踐時會出現走樣，變成大拆大建，如此勢必造成耕地減少及土地利用效率的降低。因此，中央不得不三令五申，一再強調糧食安全、耕地紅線這些原則必須嚴守。

“如果(糧食安全)這個問題不解決好，什么都是空話。領導要給地方敲一敲警鐘，以此作為導向。”安徽省政府副秘書長劉奇也說。

據悉，在文件起草討論和相關調研中，不少專家建議，作為突破性的提法之一，明年的一號文件應當考慮調整衡量糧食安全重要指標的自給率。有關建議的調整思路是：“谷物基本自給、口糧絕對安全。”相關建議還提出，可將糧食自給率的監管標準細化為三個層次，依重要性排序為：口糧(即水稻和小麥)、谷物(即口糧+玉米)、糧食(谷物+豆類+薯類)。

比如，更具體的指標可以考慮：口糧自給率基本達到100%，谷物自給率基本保持在90%以上，中國糧食總體自給率長期要保持在80%以上。以此突出糧食安全的工作重點，有助于整合資源支持重點糧食品類的有效供給。

在熟悉農業問題的專家看來，這些新提法也非首次提及，事實上間接呼應了多位農業官員此前提及的，應當將多年不變的糧食安全觀進行微調的建議。

“新形勢下，不能籠統地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應該是滿足人們基本實物消費的糧食自給率，而不是全社會糧食總消費的自給率。” 國務院研究室農村司司長郭瑋稱，“中國只要保持糧食自產5億噸以上，糧食就是安全的。”

在如何具體保障糧食安全上，各有關部門也有不同措施方法。

在12月15日召開的全國發展改革工作會議上，國家發改委主任徐紹史稱，要加強農業農村基礎設施建設，重點是農田、水利建設和農村環境整治，繼續推進農村水電路氣房建設。

農業部部長韓長賦亦在相關工作會議上提出五條保障糧食安全的措施：一是堅守18億畝的耕地紅線。二是不斷鞏固和強化農業的政策扶持和科技投入。三是依靠科技。四是體制創新。五是始終堅持立足抗災奪豐收。

有關農業補貼方面，國家發改委農經司副司長方言則向《財經》記者表示，相關的措施目前亦在緊張的協商當中。目前的主要思路是對糧食、大豆及棉花等農作物進行價格補貼。但“目前的難度在于，實行了上述補貼之后，還要不要收儲”。方言說。

“生態農業”成綱

中央農村工作會議及中央經濟工作會議均已提出，要堅持糧食生產的數量質量并重，要更加注重農產品質量和食品安全，注重對生產源頭治理和產銷全程監管，這被認為是對糧食安全更進一步的闡釋。

對農業生態安全的重視，此前已多有跡象。

今年以來，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在多個場合講到糧食安全問題時，都強調生態安全要協調發展，同時還提出要使水土等農業資源休養生息。

十八大將“生態文明”列為新的執政理念之后，十八屆三中全會通過的決定中還專門指出了解決思路：要穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途。

中央在部署明年糧食安全任務時，提出發展節水農業、循環農業，實際上已指明這是未來發展農業的兩條道路。

中國農科院農業資源與環境經濟研究室主任朱立志近日指出，中國要發展高效生態農業還將面臨一系列的難題。具體是：1.農業發展的資源與環境基礎薄弱。2.人才與技術儲備不足。3.分散經營的規模效益不高，抗風險能力弱。

上述種種“長期積累的隱患，不僅限制了常規農業的發展，更成為生態農業發展的關鍵制約因素。一方面，由于資源基礎已相當薄弱，生態農業發展的空間有限；另一方面，生態環境治理是一個長期的過程，短期內生態農業的效率很難提高”。朱立志指出。

據了解，許多專家建議，明年一號文件針對農業生態保護，應采取四方面的措施：

其一為劃定生態保護紅線，明年將逐步出臺生態文明評價制度，資源稅、環境稅等有關資源財稅制度等，系統性地構建生態文明體系。

其二為狠抓關于農產品質量和食品安全，在生產環節，治地治水，凈化農產品產地環境，切斷污染物進入農田的鏈條，對受污染嚴重的耕地、水等，劃定食用農產品生產禁止區域，進行集中修復，控肥、控藥、控添加劑，嚴格管制亂用、濫用農業投入品。

針對上述這些要求，目前各政府部門已經在逐步采取細化措施。12月11日，國務院辦公廳發布《關于加強農產品質量安全監管工作的通知》(下稱國發106號文)，已經明確提出要把農產品質量安全納入地方官員政績考核指標。

預計在明年中央一號文件公布之后，圍繞生態農業發展，國家發改委、財政部等方面將出臺以“生態補償制度”為主的多項支持政策，與此相關的綠色循環經濟、低毒高效農化領域將有望獲得重點支持鼓勵。

據悉，農業部正在牽頭編制農業可持續發展規劃編制工作，該規劃的主導思路是平衡好生態建設、環境保護與農業生產的關系，處理好區域資源環境承載力、生產力布局與產業結構的關系，統籌好國內生產、國際貿易及農業“走出去”的關系。編制由農業部牽頭，環保部、發改委、財政部、國土資源部等多部委共同參與。

“新土改”審慎推進

因城鎮化、糧食安全皆涉及土地，中國的農村土地制度未來將出現何種調整，長期以來皆受人注目，明年一號文件中亦將有所涉及，主要著力點將是目前農村土地的兩個相互關聯的焦點問題：其一為農村集體建設性土地如何有條件入市；其二為農村農業用地如何流轉，并在此基礎上發揮多種農業經營主體的種糧積極性。

上述兩個問題，在十八屆三中全會提及要給予更多財產權益之后，亦將分別有新的變化。

針對第一個問題，目前許多地方正在試點搞農村土地流轉，包括中央農村會議在內的多次會議都已經強調：這些流轉必須在遵守用途管制和規劃的前提下進行，不得違規進行大拆大建。

在此基礎之上，農村集體建設性用地有條件入市，依然有一系列需要進行細化的內容。

首先為十八屆三中全會重申的城鄉土地平等交換。鄉鎮企業用地作為農村集體建設性用地的一種，其本身為工業用地，它會跟城里的工業用地還是商業用地同權同價，目前尚未有明晰的說法。

“主體功能區規劃、各地的產業規劃、市縣鄉村規劃，誰為上位法，哪個規劃管哪個？目前的鄉鎮企業用地的比例目前沒有限制，一旦地方自己規劃土地并入市的話，農地入市的閘門就會被打開。”劉奇說，“這些問題，一號文件可能會對其進行細化。”

其次，農村集體性建設用地要在符合規劃的情況下入市，但應符合哪一級哪一類的規劃，目前也并不明確。

近日召開的中央農村工作會議已經指出，在堅持集體土地所有的基礎之上，以家庭經營作為基礎，穩定土地承包關系。保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利。

不過，在土地權屬混亂情況下，土地入市障礙重重。正因如此，確權工作現在已是新土改其他舉措的前提。在國研中心農村經濟研究部原部長徐小青看來，目前最迫切的改革助推，是讓已經遇到阻力的土地確權盡快有序完成。