近年來，為解決生豬市場價格周期性波動，“肉貴傷民”與“豬賤傷農”現象交替出現的問題，國家出臺了一系列扶持生豬生產、流通的財政支持政策，取得 一定成效，但也暴露出不少問題。近日，財政部經濟建設司會同湖南省財政廳，以該省為典型，對我國生豬市場運行情況以及扶持生豬產業發展的財政政策進行了系 統梳理和認真研究，并從財政角度就如何發展生豬產業、穩定豬肉價格進行了一些思考。

政策扶持促進了生豬產業發展，但也暴露了一些問題

為 促進生豬生產，保證市場供給，2007年國務院發布《關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》（國發〔2007〕22號），提出了一系列綜合應對措施， 并相繼出臺了號稱“十全大補”的約10項財政補貼政策，基本覆蓋了生豬生產、繁育、防疫、宰殺、流通等各個環節。以湖南省為例，2012年中央財政安排生 豬補貼該省各類生豬補貼13.78億元，平均每頭出欄生豬補貼17.18元，其中：生豬調出大縣獎勵資金5.86元、生豬標準化規模養殖場建設資金 2.74元、生豬良種補貼資金0.71元、能繁母豬及育肥豬保險補貼2.43元、能繁母豬補貼資金3.49元、屠宰環節無害化處理1.08元、規模場病死 豬無害化處理0.71元、強制撲殺及基層動物防疫補助經費0.36元、生豬信息監測預警經費0.03元。補貼政策之外，國家還通過安排儲備對市場進行調 控，平均每儲備1公斤凍豬肉，每年需承擔利息費用及虧損約2.7元。

全方位的扶持政策一定程度上促進了生豬產業發展。首先，保證了生豬生產 能力穩定增長。一系列政府補貼政策的出臺，穩定了企業及農民發展生豬生產的預期，調動了生產積極性，促進生豬生產能力穩步增長，以湖南省為例，2012年 全省出欄生豬8018萬頭，比2007年增長14.36%，每年還向外調出生豬超過2000萬頭，成為廣東、珠三角、長三角等主要豬肉消費地區的重要供應 源。其次，推動了生豬產業規?；?、產業化發展。在生豬扶持政策引導和養殖效益刺激下，生豬產業結構向規?；较蚣铀侔l展，規模養殖已經成為生豬產業發展的 主導力量。到2012年底，湖南省養豬戶已由2007年的876萬戶減少到282萬戶，平均每年減少99萬戶，養豬戶占總農戶的比重已由2007年的 63.9%下降到19.98%。與此同時，規模養豬快速發展，湖南省生豬規模養殖戶達到26萬戶，年出欄生豬5297萬頭，占全省出欄總量的68.5%， 年出欄生豬500頭以上的標準化規模場達2.5萬戶，標準化規模場年出欄生豬3200萬頭，占全省總出欄的37.5%。規模場數和規模場出欄豬數量分別比 2007年增長74.95%和77.82%。再其次，產業化發展速度加快。近幾年來，湖南省生豬養殖行業發生重大變革，生豬養殖行業產能正在向大規模養殖 集團企業集中，雙匯、雨潤等一批集生豬養殖、屠宰、加工業務一體的大型產業集團快速涌現，促進完善了生豬產業鏈條，并成為穩定生豬市場的有效力量。據統 計，湖南省養殖行業中，作為頂端產品的種畜禽生產有1/3控制在龍頭企業手中，新建5000頭以上大型規模養殖場及養殖基地，超過一半為龍頭企業建設或合 作建設，預計未來3-5年，該省龍頭企業養殖基地出欄量將達到1500萬頭以上，接近全省總量的1/5，生豬生產經營逐步走向長遠性、穩固性發展。最后， 生產周期性波動趨于平穩。由于生豬調出大縣獎勵等補貼政策的實施，湖南省生豬周期性波動幅度減小，生產活動較為理性，并未隨著價格的大起大落而出現生產的 劇烈調整，尤其是能繁母豬數量影響不大，波動幅度并未密切跟隨生豬價格。上半年深度虧損2個月，但母豬存欄總體僅減少2.73%，下半年恢復增加 0.62%。同時，生豬產銷逐步趨向供求相對均衡的狀態，生豬價格大多時間處于合理區間震蕩，養殖戶全年能夠實現微利經營。這些都表明，生豬行業在歷經波 動洗煉、盤整調節后，養殖結構趨于穩固，養殖活動逐步走向理性。

現行政策體系存在一系列亟待解決的問題。首先，過度干預，影響市場機制作 用。全方位的財政補貼政策在很大程度上改變了生產者的心理預期，“不看市場看市長”，市場價格的調節作用趨于弱化。即便在價格下跌時，養殖戶仍然維持甚至 增加母豬存欄，雖然有利于保證后續市場供應，但也導致后期仔豬補欄和生豬供給過度增加，市場嚴重供大于求，進而價格進一步大幅下滑，生產者大面積虧損。 2011年8月以來，生豬價格持續低迷，市場的“自我恢復期”較以往明顯延長。其次，分頭管理，難以形成政策合力。各類生豬補貼資金名目過多，管理多頭， 用途重疊，以致力量分散、效果抵消。從監督管理來看，各類生豬補貼項目分屬畜牧、發改、商務、環保及農業等部門分頭管理，扯皮多，協調難，無法形成政策合 力。從使用方向來看，各類補貼資金在支出邊界上存在交叉或重疊。如養殖和屠宰環節的病死豬無害化處理補助方向大體相同，但分屬商務、農業部門管理。從使用 效能來看，由于資金分散且制度僵化，導致政策效果被弱化。如生豬保險補貼政策，保額低、險種少，難以調動養殖戶投保積極性；又如能繁母豬補貼，實踐中難以 甄別操作，只能“撒胡椒面”；再如豬肉儲備，監管難度大，儲存成本高，且由于儲存期短，出庫周期與市場調控周期往往不一致，時常出現價格下跌時國家拋儲的 情況，導致調控效果大打折扣。最后，政策不穩，影響農民生產預期。補貼政策帶有應急性和隨意性，“短期政策長期化”與“長期政策短期化”并存，沒有建立規 范、穩定的政策體系，導致養殖戶預期不穩。如能繁母豬補貼，2007—2008年連續實施，2009—2010年暫停，2011—2012年繼續安排。又 如良種繁育體系建設項目，2007—2008年實施，2009年取消。

以市場化、規模化為方向，重構政府支持生豬產業發展的政策體系

生 豬是一種重要而特殊的商品，一方面，它具有一般商品的共同屬性，市場運行受價值規律調節；另一方面，自古“豬糧安天下”，生豬市場的穩定與否對于民生保 障、三農發展甚至國家穩定都有著十分重大的影響。因此，實現生豬產業的良性發展必須堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，在此基礎上，政府對市場失靈的 領域和環節給予支持，將有形的手和無形的手相結合，構筑競爭有序、波動有度的生豬市場體系。

推動生豬產業規?；?、產業化發展。規模化、產業 化是未來生豬產業發展的大勢所趨，也是解決我國生豬市場波動大問題的根本途徑。一方面，要大力推動生產規模化，重點是支持發展農業專業合作社，通過采取金 融、財政、稅收等方面的扶持政策，鼓勵農民通過開展合作經營，做大生豬養殖規模，實現規模經濟；另一方面，要完善生豬產業化鏈條，重點是鼓勵大型龍頭企業 開展生豬產、銷、加工一體化經營，提高生豬產業的現代化程度，并成為解決生豬市場波動以及食品安全問題的有效抓手。

建立完善生豬保險制度。 實行生豬保險是發達國家的普遍做法，也是保護生豬生產者利益，實現產業穩定、健康發展的有效的市場化手段。目前，我國生豬保險仍處于起步階段，險種少，賠 付比例低。借鑒主要發達國家的做法，應逐步增加險種，提高賠付比例，探索與產量掛鉤及與收益掛鉤等不同形式的賠付模式，并建立“生產者為主負擔、政府適當 補助、保險公司適當讓利”的保費繳納機制。鑒于目前我國生豬生產規?；捷^低，市場風險更大，在生豬保險政策實施初期，政府應適當提高補貼比例，以調動 保險公司、生產者的參與積極性。未來隨著我國生豬產業規模化程度不斷提高，可適當調低政府保費補貼的比例。

整合重構財政政策體系。按照“劃 清政府市場邊界”的原則，找準財政支持生豬產業發展的切入點和支持方式，建立規范、穩定的政策體系。一是整合財政補貼資金。生豬補貼專項資金歸并為生豬生 產專項資金、生豬市場體系專項資金及生豬儲備專項資金三個專項，由財政部門會同畜牧主管部門及儲備主管部門管理。財政資金主要用于支持生豬疫病防控、生豬 良種繁育技術、生豬保險、生豬市場信息化建設以及儲備等具有公益性、公共性的重點領域和環節。二是支持規模化生產。主要是支持農產專業合作社以及龍頭企 業，由其統籌用于發展規模化生產。三是加大散養農民支持力度。鑒于散養風險較大，財政支持要向散養農民予以傾斜，探索采取政府購買服務的方式，由防疫部 門、供銷合作社組織等給農民提供免費或保本價的防疫、繁育服務；保險對散養農民給予重點支持等。

調整完善生豬儲備政策。鑒于生豬不易儲存的 物理特性，大量儲備不僅成本高也難以起到調控市場的作用。因此，應調整國家生豬儲備政策的功能定位，主要定位于應急保供。同時，按照中央和地方事權劃分， 建立中央儲備與地方儲備相結合的儲備政策體系。中央儲備主要定位于全國性的應急保供，保持適當數量的凍肉儲備規模，取消活體儲備；地方儲備主要定位于保證 區域內市場供應，由各地結合生產、消費及財力等情況統籌確定儲備規模及吞吐時機。

探索開展期貨交易。生豬期貨是一種市場化的工具，在美國等 畜牧業發達國家，已具有非常成熟的實踐經驗。由于生豬期貨能夠提供未來1年到1年半的生豬市場價格預測信息，可為生豬養殖戶、養殖企業提供有效的價格參 考，從而減少生產的盲目性，同時，通過將期貨交易與現貨交易相結合，也可建立較為穩定的上下游鏈條，有效回避價格波動風險，鎖定預期利潤。鑒于目前我國生 豬生產主體眾多，較分散、規模小，很難實現標準化交割訂單，在國內全面開展生豬期貨交易的條件尚不成熟，可嘗試在局部地區、部分規模生產者當中逐步建立生 豬產品遠期交易制度，并為期貨交易市場的建立積累經驗。

生豬價格周期性波動是市場機制作用的結果

21世紀以來，我國生豬市場價格呈現出周期性大幅度波動，波動周期越來越頻繁，2003年至今，已經歷了3輪價格的大漲大跌（學界稱之為“豬周期”）。生豬價格周期性波動是市場機制作用的正常反應，而現階段我國生豬產業的特性、特點進一步加劇了市場波動。

生 豬價格周期性波動是市場機制作用的正常反應。價格圍繞價值上下波動是市場價值規律的基本表現，并由此引導生產實現供需平衡。體現在生豬市場，由于生豬生產 具有周期性，從仔豬到育肥豬出欄，一般需要大半年，供給對價格的反應要經過相應的蟄伏期才能體現出來。信息傳導的滯后性使生豬市場“蛛網現象”明顯。不管 是從以往我國生豬市場運行情況看，還是從國外主要生豬市場運行情況看，盡管波動幅度和頻率略有不同，但都始終重復著“價格下跌—宰殺母豬—生豬減少—供應 短缺—價格上漲—養殖增加—生豬賣難—價格下跌”的經濟循環。

現階段我國生豬產業的特性、特點進一步加劇了市場波動。首先，養殖規模小不利 于穩定生產。生豬養殖規模是影響“豬周期”變化的重要原因。我國生豬生產規?；降?，2011年全國年出欄1萬頭以上的養殖戶出欄生豬占比僅為 7.3%，，遠低于美國的90%。小規模為主的生產格局決定了當價格高漲時，大量社會資本進入，尤其是散養農戶盲目擴大養殖數量，造成生豬生產供應增加， 而一旦價格大跌，散養戶則跟風退出，造成后期生豬供應緊張，價格大漲。其次，養殖成本快速上漲推高豬肉價格。飼料和流通成本上漲是推動豬肉價格上漲的主要 因素。近年來，我國人工成本及主要生產資料價格快速上漲，2001—2009年，湖南省單豬養殖的物質成本和服務費用由515元上漲到1160元，年均上 漲12.3%。近兩年來，成本上漲速度進一步加快，2011年單豬生產成本達到約1500元，同比上漲超過25%。目前，生豬生產整體已進入高成本階段， 推動生豬價格剛性上漲。最后，突發事件增多加劇價格波動。疫病暴發、食品安全、天氣變化等突發事件是影響生豬生產、干擾生豬價格的重要因素。據統計，近年 來各類重大動物疫病每年帶來的直接經濟損失達近千億元。特別是2006年蔓延全國的高致病性豬藍耳病，引起了生豬生產下降和價格的劇烈波動。2010年又 出現全國性疫情，造成大量生豬死亡、豬價暴跌，加上行情不好，許多養殖戶不敢補養，生豬存欄和能繁母豬存欄下降，直接導致2011年生豬供給緊張，價格一 路上漲。

2014年中央財政安排12億元支持畜牧良種補貼

為支持提高畜牧良種化水平，促進畜牧產業持續健康發展，按照今年中央1號文件有關“繼續實施畜牧良種補貼政策”的要求，2014年，中央財政通過畜牧發展扶持資金安排12億元實施畜牧良種補貼，鼓勵養殖者購買牲畜良種凍精和種公畜進行牲畜品種改良。

財政部介紹，全部資金已于近日撥付完畢，其中安排生豬良種補貼6.61億元、奶牛良種補貼2.6億元、肉牛良種補貼0.45億元、羊良種補貼1.98億元、牦牛良種補貼0.36億元。

據 悉，自2006年中央財政開始實施畜牧良種補貼政策以來，支持力度不斷加大。截至2014年，中央財政已累計安排77.5億元實施畜牧良種補貼，極大地調 動了廣大養殖場戶特別是散養農戶選購使用良種的積極性，加速了畜牧良種的普及推廣，有效提升了畜牧生產水平和生產效率。