從“目標價格”補貼試點，到將“三補貼”（良種補貼、種糧直補、農資補貼）整合為“農業支持保護補貼”，再到對漁業油價補貼進行調整。中國中央層面上的農業補貼政策，正在進行一系列重大改革。

據一位接近農業部的專家介紹，目前中國中央層面上的農業補貼項目有50多種，在接下來的農業補貼政策改革中，對絕大部分的農業補貼政策都將做出大力度的改革、調整。像業內關注的“目標價格”補貼將會由大豆、棉花，擴展至三大主糧，而“三補貼”整合試點將在2016年向全國范圍內實施。

目前，中國農業補貼基本上實行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，將會向種糧大戶、種糧能手和其它新型農業經營主體傾斜。簡單而言，就是誰種地誰種糧，國家才會給誰補貼。并不是像現在，只要在農村承包了耕地，就能享受各種種地、種糧補貼。

不過，從去年有關部門針對棉花、大豆推出的“目標價格”補貼試點、今年實施的整合“三補貼”試點來看，新的農業補貼改革也存在一些問題和矛盾。“目標價格”補貼的矛盾在于，從理論上講，改革的方向很對，但實際操作起來很難，甚至抬高了補貼成本；整合“三補貼”后帶來的問題是，擁有承包地的很多農戶，都開始籌劃著提高農地租金。

前述接近農業部的專家分析表示，雖然“目標價格”補貼、整合“三補貼”兩類試點改革，都出現了一些矛盾和問題，但整個農業補貼改革向種糧大戶傾斜、向新型農業經營主體傾斜、向規模經營傾斜的大方向是對的，未來還需要積累一些試點地區的經驗，才能對整個農業補貼政策進行重大改革。

“普惠制”弊端

目前中央財政對農業實施的各種補貼政策，主要都是以“普惠制”的方式實施，比如自2002年以來，國家相繼實施的良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼和農機購置補貼（簡稱“四補貼”），以及2004年以來，陸續推出的糧食最低收購價、主要農產品臨時收儲政策（簡稱“托市政策”）。這些政策對提高農民收入，都起到較大的推動作用。

農業部部長韓長賦在2014年全國兩會上表示，2013年僅僅是“四補貼”，中央財政對口農民的直接補貼就高達1600多億元。而在實施“托市政策”當中，中央財政為種糧、種地農民，為農村養殖戶，所支付的各種補貼性收入，總計數額就更為巨大。如果再加上其它名目繁多的各種農業補貼，現在中央財政每年對農業的補貼已經超過1萬億元。

“四補貼”和“托市政策”實施十多年，目前已經暴露出諸多矛盾和問題。“四補貼”政策存在的主要問題是，只要是擁有政策性承包地的農民，不管種不種地，種不種糧，每一畝地，每年基本上都可以拿到90元左右的國家補貼。這樣造成的結果是，有的農民拿到補貼后，轉身去城里打工了，而靠租地種糧的人，又享受不到種糧種地補貼。

“托市政策”出現的矛盾是，國家逐年提高主要農產品的最低收購價格，現在國內包括兩家在內的主要農產品價格，都比國際價格高出一大截，而國家儲備的糧食又由于各種原因賣不出去，導致國內整個糧食市場出現扭曲，糧油類加工企業叫苦不迭，國家財政也是因此嚴重受損。

在“四補貼”和“托市政策”之外，近些年國家推行的農業保險補貼、農產品加工補貼、漁業柴油補貼、畜牧良種補貼等農業政策，也出現各種各樣矛盾、問題。業內較為一致的看法是，應該及早對“普惠制”的補貼辦法進行大力度改革。

在今年的全國兩會上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶后就提出建議，國家應該盡快改變“普惠制”的農業補貼方式，減輕國家財政的沉重負擔，同時也讓真正種糧種地的主體能從中受益。

前述接近農業部的專家告訴經濟觀察報，在最近幾年全國兩會代表的議案、提案中，有不少都建議盡快對“普惠制”的農業補貼政策進行改革。國家發改委、財政部、農業部等方面，也先后進行了大量調研，在此基礎上，才先后推出棉花和大豆的“目標價格”政策試點、整合“三補貼”試點、漁業油價補貼調整等政策。預計更大范圍的農業補貼政策改革，將在2016年展開。

新改革隱憂

國家發改委、財政部等方面是在去年四五月，先后公布了棉花、大豆的“目標價格”補貼政策。在“目標價格”政策試點一年多后，相關部門發現，在具體的執行過程中，“目標價格”補貼也并不算完美，而且還存在像操作難度大、實施成本高等較為復雜的問題和矛盾。

新疆是去年實施棉花“目標價格”的試點地區，政策的要求是，棉農要到政府指定的特定機構交售棉花，才有權利享受到“目標價格”補貼的好處。東方艾格農業咨詢公司分析師馬文峰認為，這樣做的壞處是，政府給指定的棉花收儲機構帶來壟斷性機會，而一些收儲機構還可能通過對棉花壓級壓價及其他方面的尋租，來盤剝棉農利益，甚至還使國家支付大量額外補貼。

馬文峰認同“目標價格”補貼的大方向，但認為現在相關部門出臺的棉花、大豆補貼政策，有悖于市場化改革的初衷，他建議，政府應該只按種植面積對棉農進行“目標價格”補貼，這樣操作起來可以節約成本，也可以實現充分市場化。

前述接近農業部的專家告訴經濟觀察報，從去年的執行情況來看，除了操作困難、成本太高，還出現了棉花價格下降、農戶和收購機構串聯起來騙取補貼等問題。對于馬文峰提出的按種植面積補貼辦法，該專家的說法是，單純按面積、按產量、按銷售量，去補貼種植農戶都會有漏洞，目前相關方面正在積極籌劃對“目標價格”補貼措施做進一步的改進。

據悉，按照國家發改委等方面的計劃，在對棉花、大豆的“目標價格”試點取得成功經驗之后，下一步將對玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品種也實施“目標價格”改革，再往后，將會對小麥、水稻也推行該項政策。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，“目標價格”政策比較適用于棉花、大豆、糖等非主糧品種，而對于三大主糧，尤其是小麥、水稻兩大口糧，官方應該持審慎態度，以免影響到農民的種糧積極性。

與“目標價格”實施的情況不同，今年5月農業部、財政部聯合推出的整合“三補貼”政策試點、7月推出的漁業油價補貼政策，目前都還沒顯現出同樣復雜的問題。不過，經濟觀察報從山西、河南等地也了解到，現在擁有承包地的很多農戶，已經開始籌劃著提高耕地租金，以此來彌補整合“三補貼”后帶來的“損失”。

對于下一步農業補貼改革的方向和目標，前述接近農業部的專家補充表示，整體上，農業補貼改革將會向種糧大戶、家庭農場和農民合作社等主體傾斜，大的目標還是以保障國家糧食安全為主；對于新的改革中還可能出現的矛盾和問題，將會在繼續探索新型農業補貼措施的基礎上，加強政策的針對性和有效性，重點解決損害國家和農民利益的主要矛盾和關鍵問題。