近日，國務院辦公廳印發了《關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》（以下簡稱《意見》），第一次系統地提出建立資源化利用制度，通過全面的制度體系設計為畜禽養殖廢棄物資源化利用提供強有力的支撐。

畜禽養殖廢棄物資源化利用的成本與收益不平衡，具有一定的社會公共屬性。現階段解決畜禽養殖污染問題，完全依靠養殖者的自覺不現實，完全依靠市場各方面條件還不成熟。在這種情況下，尤其需要靠制度把外部成本內部化、強化治理責任，把利用效益最大化、強化治理激勵。通過制度進行規范、約束和激勵，可以管根本、管長遠，起到事半功倍的效果。畜禽養殖廢棄物資源化利用制度是一個完備的制度體系，圍繞關鍵環節建章立制，各項制度之間緊密關聯，環環相扣，構成了畜禽廢棄物資源化利用全產業鏈發展的完整機制。

完善環評制度管“事前”，把住入口關。以前我國畜禽規模養殖場開展環評，是在借鑒工業企業環評的思路和方法基礎上逐步形成的，出發點是為了治污，因此，更多考慮的是“治”，而不是“用”，比如達標排放等。《意見》明確提出要規范環評內容和要求，把養分綜合利用、配套與養殖規模和處理工藝相適應的糞污消納用地納入環評范圍，重點突出“用”，從建場門檻入手，嚴格準入條件，為規模養殖場建成后開展糞污資源化利用創造必要條件，解決了畜禽糞污還田往哪里還的問題。

健全監管制度管“事中”，把住過程關。基層調研中發現，一些規模養殖場處理畜禽糞污時，沿用傳統方法采取直接還田利用，工藝簡單，成本低，但因設施裝備條件相對簡陋，許多地方在執法監管中對這種處理方式不認同，甚至予以處罰。《意見》提出，要改革完善畜禽糞污排放統計核算方法，將無害化還田利用量作為統計污染物消減量的重要依據，進一步明確了畜禽糞污肥料化利用的方向。與此同時，《意見》還通過健全畜禽糞污還田利用和檢測標準體系，指導規模養殖場戶將畜禽糞污科學還田利用，不僅解決了能不能還的問題，而且還解決了怎么還的問題。

改進責任制度管“權力”，抓住問題關鍵。發展畜禽養殖業，地方政府不僅得不到財稅收入，而且還要承擔重大動物疫病和畜產品質量安全風險責任。地方政府原本積極性就不高，再加上畜禽養殖污染問題越來越突出，一些地方開始大面積搞禁養限養，大量關停養殖場。如果各地都這么做，我國畜禽養殖業如何發展、城鄉居民如何獲得充足的畜產品供應？有權不能任性。《意見》要求地方政府，既要落實“菜籃子”市長負責制，保障畜產品有效供給，又要落實畜禽養殖廢棄物資源化利用屬地管理責任，全力保障畜禽廢棄物資源化利用工作的開展。

思路決定出路，理念影響思路。畜禽規模養殖場糞污產生集中，處理不當，污染隱患大；處置得當，集中的糞污就成了資源化利用所需原料的便捷來源。《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規規定的規模養殖場主體責任主要針對畜禽污染防治，而《意見》明確的責任制度強調的是糞污資源化利用主體責任，也就是說，畜禽糞污不僅要處理，而且要實現資源化利用，這也是對法律法規的進一步完善，也是理念的重大變化。

明確考核制度管“事后”，倒逼責任落實。由于缺乏科學有效的考核評價體系，長期以來，許多地方政府推進畜禽養殖廢棄物資源化利用，既沒有動力，更沒有壓力，工作落實很難取得實質性突破。《意見》明確將畜禽養殖廢棄物資源化利用納入地方政府績效考評體系，農業部、環保部聯合制定考核辦法，對省級人民政府進行考核，省級人民政府對本區域進行考核，同時將考核結果與干部綜合評價相掛鉤，通過層層考核，考出干事的動力，考出工作的熱情，推動畜禽養殖廢棄物資源化利用工作的落實。

強化激勵制度促“干勁”，調動地方和企業積極性。近些年來，中央和地方陸續出臺了一些支持政策，為推動畜禽糞污處理和資源化利用發揮了積極作用，但總體上政策相對分散，有的只在部分地區和少數養殖企業進行試點和探索，不論是支持力度，還是政策的內容都需要進一步完善，才能達到政策效應的最大化。《意見》初步構建起了相對完善的畜禽糞污資源化利用政策框架體系，既包括財政政策、價格政策、稅收政策，還包括用地用電等方面的優惠政策；既包括處理環節資源化利用設施配套政策，還包括利用環節資源化產品的銷售政策。通過這些政策的有效落實，對于調動地方和企業積極性，加快畜禽養殖廢棄物資源化利用必將產生積極的推動作用。

制度不落實，比沒有制度更可怕。畜禽養殖廢棄物資源化利用的制度框架已經形成，下一步要盡快充實制度的具體內容，在此基礎上推動制度的執行，真正讓用制度管權、管人、管事成為常態，讓畜禽養殖廢棄物資源化利用成為全行業的一種自覺。

（國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員 葉興慶）