在部分地區探索實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的重大決策部署，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。為有序推進試點，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立并貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，堅持生態優先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，突出重點區域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構建耕地輪作休耕制度，促進生態環境改善和資源永續利用。

（二）基本原則。

鞏固提升產能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，禁止棄耕、嚴禁廢耕，不能減少或破壞耕地、不能改變耕地性質、不能削弱農業綜合生產能力，確保急用之時能夠復耕，糧食能產得出、供得上。

加強政策引導，穩定農民收益。鼓勵農民以市場為導向，調整優化種植結構，拓寬就業增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務農戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點不影響農民收入。

突出問題導向，分區分類施策。以資源約束緊、生態保護壓力大的地區為重點，防治結合、以防為主，因地制宜、突出重點，與地下水漏斗區、重金屬污染區綜合治理和生態退耕等相關規劃銜接，統籌協調推進。

尊重農民意愿，穩妥有序實施。我國生態類型多樣、地區差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要充分尊重農民意愿，發揮其主觀能動性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵以鄉、村為單元，集中連片推進，確保有成效、可持續。

（三）主要目標。力爭用3－5年時間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養地和綜合治理相結合的生產技術模式，探索形成輪作休耕與調節糧食等主要農產品供求余缺的互動關系。

在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地推廣輪作500萬畝（其中，內蒙古自治區100萬畝、遼寧省50萬畝、吉林省100萬畝、黑龍江省250萬畝）；在河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕100萬畝，在湖南省長株潭重金屬污染區連年休耕10萬畝，在西南石漠化區連年休耕4萬畝（其中，貴州省2萬畝、云南省2萬畝），在西北生態嚴重退化地區（甘肅省）連年休耕2萬畝。根據農業結構調整、國家財力和糧食供求狀況，適時研究擴大試點規模。

二、試點區域和技術路徑

（一）輪作。

試點區域：重點在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開展輪作試點。

技術路徑：推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實行玉米與大豆輪作，發揮大豆根瘤固氮養地作用，提高土壤肥力，增加優質食用大豆供給。“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養分結構；實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養帶種、以種促養，滿足草食畜牧業發展需要；實行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿足多元化消費需求；實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

（二）休耕。重點在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點。

1．地下水漏斗區。

試點區域：主要在嚴重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區（滄州、衡水、邢臺等地）。

技術路徑：連續多年實施季節性休耕，實行“一季休耕、一季雨養”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。

2．重金屬污染區。

試點區域：主要在湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區。在調查評價的基礎上，對可以確定污染責任主體的，由污染者履行修復治理義務，提供修復資金和休耕補助。對無法確定污染責任主體的，由地方政府組織開展污染治理修復，并納入休耕試點范圍。

技術路徑：在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。連續多年實施休耕，休耕期間，優先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質。經檢驗達標前，嚴禁種植食用農產品。

3．生態嚴重退化地區。

試點區域：主要在西南石漠化區（貴州省、云南省）、西北生態嚴重退化地區（甘肅省）。

技術路徑：調整種植結構，改種防風固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時減少農事活動，促進生態環境改善。在西南石漠化區，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區，連續休耕3年。在西北生態嚴重退化地區，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的一季作物區，連續休耕3年。

三、補助標準和方式

（一）輪作補助標準。與不同作物的收益平衡點相銜接，互動調整，保證農民種植收益不降低。結合實施東北冷涼區、北方農牧交錯區等地玉米結構調整，按照每年每畝150元的標準安排補助資金，支持開展輪作試點。

（二）休耕補助標準。與原有的種植收益相當，不影響農民收入。河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕試點每年每畝補助1300元（含治理費用），所需資金從現有項目中統籌解決。貴州省和云南省兩季作物區全年休耕試點每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕試點每年每畝補助800元。

（三）補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點任務統籌安排，因地制宜采取直接發放現金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉，兌現到農戶。允許試點地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點目標和實際工作需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據實行保基本、重實效的補助發放制度。

四、保障措施

（一）加強組織領導。由農業部牽頭，會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、食品藥品監管總局、林業局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點協調機制，加強協同配合，形成工作合力。試點省份要建立相應工作機制，落實責任，制定實施方案。試點縣要成立由政府主要負責同志牽頭的領導小組，明確實施單位，細化具體措施。

（二）落實試點任務。試點省份農業部門要會同有關部門利用第二次全國土地調查等成果，確定輪作休耕制度試點地塊，報農業部備案，休耕地按要求落實到土地利用現狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點實施單位要根據本方案，與參加試點的農戶簽訂輪作休耕協議，充分尊重和保護農戶享有的土地承包經營權益，明確相關權利、責任和義務，保障試點工作依法依規、規范有序開展。

（三）強化指導服務。各有關部門要根據職責分工，對地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區的治理修復進行指導，加強試點地區農田水利設施建設，提高耕地質量。農業部門要會同國土資源部門加強耕地質量調查監測能力建設，定期監測評價輪作休耕耕地質量情況，開展技術指導和服務，把輪作休耕各項措施落到實處。支持試點地區農民轉移就業，拓展農業多種功能，推動農村一二三產業融合發展。

（四）加強督促檢查。試點縣要建立縣統籌、鄉監管、村落實的輪作休耕監督機制，建立檔案、精準試點。試點任務要及時張榜公示，接受社會監督。農業部會同有關部門對耕地輪作休耕制度試點開展督促檢查，重點檢查任務和資金落實情況。利用遙感技術對試點情況進行監測，重點加強土地利用情況動態監測。對未落實輪作休耕任務的農戶，要及時收回補助；對擠占、截留、挪用資金的，要依法依規進行處理。

（五）做好宣傳引導。充分利用廣播、電視、網絡等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關要求，引導社會各界關注支持試點工作。通過現場觀摩、經驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

（六）總結試點經驗。試點省份要對試點工作進展情況進行總結，于每年底形成年度報告，由省級人民政府向國務院報告，并抄送農業部。農業部會同有關部門建立第三方評估機制，委托中介機構對試點情況進行評估；認真總結做法和經驗，每年向國務院報告工作進展情況，并適時提出構建耕地輪作休耕制度的政策建議。