我國農(nóng)業(yè)下一步的政策改革方向是由增產(chǎn)導向型向供需平衡、競爭力提升轉變，將用兩到三年時間形成以市場定價為基礎的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，和以直接補貼為主體的農(nóng)民利益保護機制。

先行玉米收儲制度改革加速推進

有權威人士指出，未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的改革方向，其中一項重點工作是健全農(nóng)業(yè)支持保護制度。多位專家表示，這其中的核心改革內容就是對現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，和農(nóng)產(chǎn)品的收儲制度進行調整，原則是堅持由市場來形成農(nóng)產(chǎn)品價格，但也要兼顧保護農(nóng)民的利益。

目前，我國針對玉米臨時收儲制度進行的改革正在快速推進。

今年的中央一號文件提出了玉米收儲制度改革的原則思路，就是堅持實行玉米價格由市場決定，同時對玉米的價格形成機制和補貼制度進行改革，實行價格和補貼分離的辦法。而據(jù)農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮此前介紹，具體這項政策有兩個關鍵點，一是玉米的價格充分體現(xiàn)市場形成機制，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米。各類市場主體自主入市收購。二是建立玉米生產(chǎn)者的補貼制度，以保持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種植玉米收益基本穩(wěn)定。

據(jù)了解，近日國家相關部門公布，2016年東北三省和內蒙古自治區(qū)已經(jīng)將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制。

中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，此前我國實行的玉米收儲制度是2007年制定的政策，每年在玉米上市之后，政府制定一個玉米的臨時收儲價格，由國有的糧食部門實行收儲。一直持續(xù)到2014年，每一年收儲價格都有所提高，從最初的2007年時制定的7毛錢一斤，到2014年的1.12元一斤。這樣保障了農(nóng)民的收入，調動了生產(chǎn)玉米的積極性，所以這些年玉米的增產(chǎn)非?？?，玉米也成為中國五個糧食品種中數(shù)量最大的一個品種。此外，因為連續(xù)多年提價，玉米價格高于國際市場，國外玉米以及可以替代玉米的一些其他糧食品種從而大規(guī)模進入中國市場。從價格上講，中國自己生產(chǎn)的玉米沒有價格競爭優(yōu)勢，所以不得不都進了倉庫。

試點目標價格制度多重難題待解

實際上，從前年開始，中央政府已經(jīng)在一些重要的農(nóng)產(chǎn)品上開始實行農(nóng)業(yè)支持保護制度的相關改革。比如2014年新疆的棉花以及東北和內蒙古的大豆實行了目標價格的改革制度，去年夏天在長江流域實行了對油菜籽價格和收儲制度的改革，去年9月份又明確提出了對玉米臨時收儲價格的調整，從前年的每斤1.12元下降到了每斤1元錢。“雖然價格降低了，第一它還是高于國際市場，第二這個價格還是由政府定的。”陳錫文表示。

目標價格制度是2014年的中央一號文件提出的，實質上就是在探索價補分離。其操作方式是由政府設定農(nóng)產(chǎn)品的目標價格，當實際市場價格高于目標價格時，補貼低收入消費者;而當市場價格低于目標價格時，則按差價補貼生產(chǎn)者。據(jù)黑龍江省大豆協(xié)會副秘書長王小語介紹，大豆目標價格政策實施后，目前來看降低大豆價格的目標基本實現(xiàn)，國產(chǎn)大豆與進口大豆的差價正在縮小，有利于企業(yè)降低生產(chǎn)成本，增加利潤。

然而，從各試點地區(qū)目前的情況來看，很多基層人士認為目標價格制度無論操作還是風控都存在一些待解的難題。

首先，大豆目標價格政策文件規(guī)定，大豆市場價是采集糧食收儲企業(yè)、大豆加工企業(yè)收購大豆的價格。但從目前試點情況來看，農(nóng)民反映問題較多的是不同地區(qū)種植周期、成本都不同，對制定統(tǒng)一的市場價格存在很大疑慮。其次，此前記者采訪發(fā)現(xiàn)，基層干部反映最多的問題就是面積難核實、工作壓力大、數(shù)據(jù)易造假、農(nóng)民不滿意。這讓補貼方式操作起來顯得更難。最后目標價格改革的風險防控也有難點。據(jù)王小語介紹，在2014年至2015年度大豆試點采價期間，主產(chǎn)區(qū)大豆價格呈現(xiàn)先高后低走勢，最高價時達到4600元/噸，采價期臨近結束黑龍江大豆均價約4060元/噸，最低價則為3600元/噸，后期出現(xiàn)“大豆難賣、企業(yè)不收”的狀況，購銷陷僵局。

“衡量農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼改革試點成功與否的標準，應有三個方面。”國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶撰文表示，國內外價格是否并軌、農(nóng)民是否按市場信號調整生產(chǎn)結構、“黃箱”補貼力度是否在允許的上限之內。從2014年新疆棉花目標價格補貼改革試點情況看，第一個標準得到了實現(xiàn)，國內棉花價格與進口到岸稅后價的價差基本消失;第二個標準未能得到實現(xiàn)，補貼仍與農(nóng)民種植面積或(和)交售量掛鉤，影響農(nóng)民按市場價格決定資源配置行為;第三個標準也未能實現(xiàn)，按目標價格與固定外部參考價格的價差、試點地區(qū)棉花產(chǎn)量計算的“黃箱”補貼有可能超過8.5%的上限。

意義價格改革是關鍵

據(jù)悉，我國目前的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策覆蓋了稻谷、小麥、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等7個重要農(nóng)產(chǎn)品品種，實施的兩種主要的支持政策分別為最低收購價或臨時收儲價。2011年以來，包括糧食在內的國際農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下跌，而中國的糧食最低收購價和臨時收儲價卻逐年提高，國內市場不斷被擠占，庫存創(chuàng)歷史新高，產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”問題日益突出。隨著財政收入增幅趨緩，農(nóng)業(yè)補貼日益逼近我國加入世界貿(mào)易組織承諾的“黃箱”補貼上限，農(nóng)業(yè)支持保護政策也需要調整和完善。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說，我國糧食庫存量達到歷史新高，但進口量同樣也不斷創(chuàng)新高，這是不正常的。出現(xiàn)這種情況的一個重要原因是我國與國際糧價呈現(xiàn)出價格倒掛、糧食主產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)價格倒掛。

也就是說，價格是調節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求最有效的手段。目前，雖然過去的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策對促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。但隨著市場變化，現(xiàn)行政策有必要進行與時俱進的調整。“以糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲為主要內容的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，是2004年以來農(nóng)業(yè)支持保護政策的重要組成部分。這一政策如何改革，對農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變、生產(chǎn)結構優(yōu)化、資源配置效率提高至關重要。”葉興慶表示。

多位農(nóng)業(yè)專家表示，如果不進行供給端的結構改革，就難以應對農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升的雙重擠壓，無法緩解糧食產(chǎn)量、庫存量、進口量“三量齊增”的局面。而對于目前正在推進的價格制度改革，李國祥說，“市場化定價”加“直接補貼”的新機制，實現(xiàn)了價補分離，有利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，同時又能完善農(nóng)業(yè)保護政策。

“我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本已經(jīng)很高，部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本甚至超過國際市場價格，今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本還將繼續(xù)抬升，而國際市場價格將長期疲軟。”葉興慶還表示，按現(xiàn)行定價原則，不斷抬升的成本“地板”將不斷推高托市價或目標價，國內外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛現(xiàn)象將越發(fā)嚴重。必須盡快調整定價原則，使支持價格低于市場長期均衡價，使政策目標從增產(chǎn)增收轉向止損或保本，使托市收購從幾乎年年都要啟動的“常態(tài)化”轉向僅在市場供求關系發(fā)生重大變化時才啟動的“非常態(tài)化”。