農業部辦公廳關于印發促進草牧業發展指導意見的通知

各省、自治區、直轄市畜牧（農牧、農業）廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團畜牧獸醫局：

國家對草牧業發展高度重視。2014年10月，汪洋副總理專題聽取農業部匯報，明確了今后一個時期草牧業的發展思路和重點。2015年，農業部將加快草牧業發展作為重點課題專題研究，并在全國12個省（區）開展了草牧業發展試驗試點。今年1月，于康震副部長在《加快草牧業發展支持政策研究報告》報告上作出重要批示，要求加快研究成果轉化。根據于部長的批示精神和各地草牧業試點發展的實踐，現將《關于促進草牧業發展的指導意見》印發給你們。請你們結合實際，抓緊細化實化本省（區、市）草牧業發展思路，不斷提升草牧業發展水平。

農業部辦公廳

2016年5月6日

關于促進草牧業發展的指導意見

2015年，中央一號文件提出要加快發展草牧業。農業部在河北等12個省區的37個縣（團、場）組織開展了草牧業發展試驗試點。這項工作開展以來，各地在政策引導和市場拉動下積極探索，草牧業發展呈現良好勢頭，草產業和草食畜牧業加快發展，形成了一批可復制、可推廣的典型。為加快推進草牧業發展，現提出以下意見。

一、進一步認識發展草牧業的重要意義

（一）發展草牧業是統籌農村牧區生態與生產的重要平臺。草牧業以飼草資源的保護利用為基礎，涵蓋了草原保護建設、飼草及畜產品生產加工等環節，順應了當前草原生態文明建設和畜牧業綠色發展的大趨勢，為著力打造農牧結合、種養結合的生態循環發展模式提供有力支撐，有利于實現農村牧區生產、生活與生態的有機結合，協調發展。

（二）發展草牧業是推進農業供給側結構性改革的重要切入點。我國牛羊肉和奶產品競爭力不強。依托草牧業全產業鏈運作，推進草畜配套和產業化，實現好草產好肉、產好奶，滿足消費者對更綠色、更豐富、更優質、更安全的草畜產品的需求，增強畜產品競爭力，提高供給結構的適應性和靈活性，提升農業供給體系質量和效率。

（三）發展草牧業是農牧業增效和農牧民增收的重要舉措。草牧業是牧區和貧困山區的傳統產業、優勢產業和支柱產業，約占農牧民純收入的50%以上。發展草牧業，轉變養殖方式，優化草畜產品生產結構，推進一二三產業融合，有助于挖潛力、提質量、增效益，大幅度增加農牧民收入，有利于農牧民脫貧致富奔小康。

二、總體要求

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和中央農村工作會議精神，認真落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，以持續推進草牧業科學發展為主線，堅持“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針，創新制度、技術和組織方式，著力提升草原保護建設水平，實現生態穩步向好；著力促進草產業發展，加快建設現代飼草料產業體系；著力轉變草食畜牧業發展方式，形成規模化生產、集約化經營的產業發展格局，為農牧業可持續發展和全面建成小康社會提供重要支撐。

（二）基本原則

——生態優先，草畜配套。根據區域自然資源的承載能力，在確保生態安全的前提下開展草原保護建設，妥善處理生產發展與生態環境保護的關系，為養而種，草畜配套，良性循環，實現生產與生態協調發展。

——優化布局，分區施策。綜合考慮北方干旱半干旱區、青藏高寒區、東北華北濕潤半濕潤區和南方區的草原生態實際及草食畜牧業發展水平，統籌資源、產業、技術和市場等因素，結合全國種植業結構調整，科學確定發展重點和空間布局，推動形成綠色發展方式。

——市場主導，政府引導。充分發揮市場配置資源的決定性作用，用好價格“指揮棒”和供求“杠桿”，激活草牧業發展內生動力。更好發揮政府引導作用，為各類經營主體營造良好的發展環境，構建多形式的利益聯結機制。

——產業融合，提升效益。加強頂層設計，統籌規劃，加快促進一二三產業融合，培育多元化產業融合主體，大力發展新型業態，引導產業集聚發展，完善多渠道產業融合服務，提升草牧業生產效率和規模效益。

（三）主要目標

到2020年，全國天然草原鮮草總產草量達到10.5億噸，草原綜合植被蓋度達到56%，重點天然草原超載率小于10%，全國草原退化和超載過牧趨勢得到遏制，草原保護制度體系逐步建立，草原生態環境明顯改善；人工種草保留面積達到3.5億畝，草產品商品化程度不斷提高；牛羊肉總產量達到1300萬噸以上，奶類達到4100萬噸以上，草食畜牧業綜合生產能力明顯提升。

三、區域布局及主要模式

（一）北方干旱半干旱區

1.基本情況：該區位于我國西北、華北北部以及東北西部地區，涉及河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏和新疆等10個省（區），草原面積15994.86萬公頃，是我國北方重要的生態屏障。該區域氣候干旱少雨，年降水量一般在400毫米以下，降水分布不均，部分地區低于50 毫米。冷季寒冷漫長，暖季干燥炎熱，水分蒸發量大，一般為降水量的幾倍或幾十倍。該區域以荒漠化草原為主，生態系統脆弱。草食畜牧業生產方式以“放牧+補飼”為主，經營模式多樣。長期以來，由于重利用輕管護，超載過牧、濫采亂挖等問題較為嚴重，鼠蟲害發生頻繁，導致草原嚴重退化、沙化和鹽堿化，水土流失和風沙危害日趨嚴重。

2.主攻方向：著力治理退化草原，改善草原生態，重點實施退牧還草、京津風沙源治理、新一輪退耕還林還草、農牧交錯帶已墾草原治理、牧區草原防災減災等工程，全面實施好草原生態保護補助獎勵政策，鞏固北方重要的生態安全屏障。著力推進草食畜牧業提質增效、轉型發展，重點實施肉牛肉羊養殖大縣獎勵、畜牧良種補貼、標準化規模養殖扶持、肉牛基礎母牛擴群增量、畜禽養殖糞污綜合利用等政策，同時加大飼草產業發展扶持力度，大力實施振興奶業苜蓿發展行動，推進糧改飼試點，夯實草牧業發展的物質基礎。

3.推介模式：圍繞“提質、增效、綠色”的基本方針，引導流轉整合草場、牲畜等生產要素，發展家庭農（牧）場和農牧民合作社，走規模化養殖、標準化生產、品牌化經營的產業化發展道路。推介企業“立草為業、創新開拓、融合發展”的“互聯網+草業”模式和特色家庭農（牧）場適度規模經營的“輪牧+補飼”模式等。

（二）青藏高寒區

1.基本情況：該區位于我國青藏高原，涉及西藏、青海全境及四川、甘肅和云南部分地區, 草原面積13908.45萬公頃，是長江、黃河、雅魯藏布江等大江大河的發源地，是我國水源涵養、水土保持的核心區，享有中華民族“水塔”之稱，也是我國生物多樣性最豐富的地區之一。該區主要分布在海拔3000米以上，空氣稀薄，氣候寒冷，無霜期短。該區域以高寒草原為主，生態系統極度脆弱，牧草生長期短，產草量低。草食畜牧業生產方式以放牧為主，經營模式主要包括單戶經營、聯戶經營以及“公司+牧戶”等。由于超載過牧、亂采濫挖草原野生植物、無序開采礦產資源等因素影響，加之自然條件惡劣，鼠蟲害和雪災發生嚴重，致使草原退化，涵養水源功能減弱，大量泥沙流失，直接影響江河中下游的生態環境和經濟社會可持續發展。

2.主攻方向：著力修復草原生態系統，恢復草原植被，維護江河源頭生態安全，保護生物多樣性，改善農牧民生產生活條件。重點實施退牧還草、牧區草原防災減災、草原自然保護區建設等工程，大力實施草原生態保護補助獎勵政策，加大對“黑土灘”等退化草原的治理力度，重點搞好江河源頭和生態脆弱區草原保護。著力推進傳統畜牧業轉型發展，重點實施肉牛肉羊養殖大縣獎勵、畜牧良種補貼、標準化規模養殖扶持、肉牛基礎母牛擴群增量等政策，同時加大飼草產業扶持力度，發展人工種草，因地制宜推進糧改飼，推進草產業發展。

3.推介模式：以科學合理利用草地資源為基礎，通過培育公司、合作社、家庭農（牧）場等多種經營主體，探索推行股份制合作社為主的規模經營方式，優化配置草場、飼草料地、牲畜等基本生產要素，適度發展高原生態特色畜牧業。推介行業協會帶農戶的“打通信息、渠道、技術三平臺”發展模式；村級合作社的“草場、牲畜、品種、勞力重新分配和統治、統種、統購、統辦、統分五統一”模式等。

（三）東北華北濕潤半濕潤區

1.基本情況：該區主要位于我國東北和華北地區，涉及北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南和陜西等10省（市），草原面積2960.82萬公頃。該區水熱條件較好，年降水量一般在400毫米以上，是我國草原植被覆蓋度較高、天然草原品質較好，產量較高的地區，也是草地畜牧業較為發達的地區，發展人工種草和草產品加工業潛力很大。草食畜牧業生產方式主要是夏秋放牧-冬春舍飼，經營模式以家庭牧場和聯戶經營并存。該區草原主要分布在農牧交錯帶，開墾比較嚴重，水土流失加劇，部分地區草原鹽堿化、沙化。

2.主攻方向：著力加強草原監督管理，遏制亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。大力推廣人工種草，積極發展草產業，拓寬農牧民增收渠道。重點實施京津風沙源治理、農牧交錯帶已墾草原治理、新一輪退耕還林還草等工程和草原生態保護補助獎勵政策。開展人工種草，推行糧改飼試點和振興奶業苜蓿發展行動，加快種養業結構調整。推進草食畜牧業提質增效，重點加強畜牧良種補貼、標準化規模養殖、肉牛基礎母牛擴群增量、畜禽養殖糞污綜合利用等扶持，提高畜牧業發展質量和效益。

3.推介模式：通過挖掘飼草料生產潛力，積極探索“牧繁農育”和“戶繁企育”的養殖模式，發揮各經營主體在人力、資本、飼草等方面的優勢，實現牧區與農區協調發展，種植戶、養殖戶與企業多方共贏。推介綜合性龍頭企業的“種好草、養好畜、重環保、出精品”的“種養加一體化”模式和“公司+合作社+基地+農戶”的種養結合發展模式等。

（四）南方區

1.基本情況：該區位于我國南部，涉及上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州和云南等15省（市、區），草原面積6419.12萬公頃。該區氣候溫暖，水熱資源豐富，年降水量一般在1000毫米以上，牧草生長期長，產草量高。草食畜牧業生產方式傳統上散養散放，草畜不配套，發展潛力大。該區草資源開發利用不足，墾草種地問題突出，部分地區草地石漠化嚴重，水土流失加劇。

2.主攻方向：合理開發利用草地資源，減少水土流失，積極發展草地農業和草地畜牧業。重點實施退牧還草、巖溶地區石漠化草地綜合治理、新一輪退耕還林還草等工程，推進實施草原生態保護補助獎勵政策，加大草原生態保護力度。加快草食畜牧業轉型發展，重點實施南方現代草地畜牧業推進行動、畜牧良種補貼、標準化規模養殖、肉牛基礎母牛擴群增量、畜禽糞污資源化利用等政策，同時大力發展人工種草，推行草田輪作，因地制宜推進糧改飼，強化草畜配套，推進草食畜牧業發展。

3.推介模式：

依托青綠飼草資源優勢，大力推廣糧經飼三元結構種植和標準化規模養殖，因地制宜發展地方特色草食畜牧業。推介天然草山草坡改良、混播牧草地建植、農閑田種草養畜的“工程項目+公司+合作社”統籌發展模式和“公司+家庭農（牧）場”的產業化經營模式等。

四、保障措施

（一）切實加強組織領導。各級農牧部門要高度重視，切實把促進草牧業發展列入重要議事日程，積極協調將草牧業納入地方國民經濟和社會發展規劃。要廣泛凝聚工作合力，落實目標任務，明確工作責任，建立健全“統一領導、分工協作、廣泛參與”的工作機制，確保各項措施落實到位。

（二）落實好已有政策。各級農牧部門要認真落實草原和畜牧業各類財政專項資金及重大工程建設投資，積極發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，探索創新資金使用方式，放大資金效應，夯實草牧業發展基礎設施，不斷擴大中央投入的引導示范作用。要創新項目管理，加強督導檢查，確保各項政策措施落實到項目建設主體和草場地塊。

（三）完善創設新政策。各級農牧部門要結合當前生態文明體制和農業農村改革新要求，立足本地區草牧業發展實際，突出問題導向，圍繞草原保護、培育新型經營主體、提升物質裝備水平、加強科技推廣支撐和完善金融服務等方面，加強政策創設力度，不斷完善草牧業發展政策體系。

（四）加強輿論宣傳。各級農牧部門要積極總結好經驗好模式，運用多種傳播方式，加大對“保護草原得力、產業優勢突出、農牧增收顯著、示范帶動強勁”的現代草牧業模式的宣傳推介力度，營造良好社會氛圍，推動草牧業又好又快發展。